Выводы и предложения по итогам выборов 8 сентября 2013 г.

8 сентября стал первым единым днем голосования, перенесенным на второе воскресенье сентября вместо двух единых избирательных дней, ранее (с 1 января 2006 года) проводившихся в марте и октябре. Значителен и сам перечень региональных и местных выборов. На этот день, по данным ЦИК, назначено 6825 выборов и референдумов, в том числе 8 выборов глав регионов, 16 основных выборов депутатов региональных парламентов, 8 выборов глав административных центров регионов, 12 основных выборов представительных органов административных центров регионов. Помимо выборов в административных центрах регионов, еще в 2309 муниципальных образованиях пройдут выборы глав, а в 3447 – основные выборы представительных органов. 8 прямых выборов глав регионов, 16 выборов региональных парламентов, 8 прямых выборов глав региональных центров, 12 выборов представительных органов власти региональных центров (из них в 5-и  случаях новые депутаты изберут затем главу города и наймут по контракту главу администрации).

В выборах в разных регионах принимают участие 54 партии. Это число могло быть больше, но некоторые партии не получили регистрацию к началу избирательной кампании.

Представители движения «Голос» вышли на избирательные участки в Ивановской, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Новгородской, Ростовской, Рязанской, Тверской, Калининградской, Кировской, Костромской, Липецкой, Саратовской областях; Республиках Адыгея, Башкортостан, Хакассия, Калмыкия, Карелия; г. Владивостоке, г. Екатеринбурге, г. Москве и г. Тольятти.  Они вели мониторинг процедур открытия избирательных участков, голосования и подсчета голосов, а также подведения итогов в вышестоящих избирательных комиссиях.

Выборы показали, что избирательный процесс становится уже не общественной дискуссией между конкурирующими партиями и кандидатами,  а ареной протестного голосования со стороны граждан. Тем не менее, у российской общественности не остается иного выбора, кроме как добиваться позитивных перемен  на  пути  оздоровления политической и правовой системы страны.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

I.               Защита политической конкуренции

1.  Основная проблема российских выборов  – это отсутствие независимых избирательных комиссий. Фактически сам принцип формирования избирательных комиссий предполагает их прямую зависимость от исполнительной власти:

• это и  формирование состава избирательных комиссий на 50% из сотрудников администрации; --- преференции парламентских партий на квотные места в половине избираемой комиссии, таким образом, лишая новые партии возможности непосредственного контроля за голосованием в течение  ближайших 5 лет!; и – назначение, а не выборы  председателя комиссии вышестоящей комиссией.

Предложение: Формирование  избирательных комиссий непосредственными участниками выборов (партиями и кандидатами), формируя полный состав комиссий  через систему  жеребьевки.

1. Неравные условия регистрации кандидатов на одномандатных округах, что делает наиболее уязвимой группой избирательного процесса  независимых кандидатов. Так как сегодня все кандидаты от политических партий имеют право регистрировать своих кандидатов без сбора подписей, то отказ в регистрации тому или иному независимому  кандидату во многом является вопросом доброй воли избирательной комиссии. Завышено не только требуемое число подписей, но и сами правила проверки являются излишне жесткими и требуют пересмотра. Практика показывает, что в целом почти каждый второй независимый кандидат поражается в своем пассивном избирательном праве.

Предложение:  При регистрации дать  кандидатам возможность выбора между сбором подписей и денежным залогом. Отменить преференции кандидатам от политических партий при регистрации на одномандатных округах. Установить ограниченный перечень требований к предоставляемым документам.

1. Система «предвыборных паровозов» и  партий, симулирующих участие в выборах, на практике приводит к обману избирателей в большом числе регионов, когда в  территориальных группах  партийных списков находятся кандидаты,  явно не собирающиеся становиться депутатами данного  уровня.

Предложение: При отказе выигравшего кандидата от мандата – последний передается для общего распределения среди других участников выборов.

Партии не могут выдвигать один и тот же список кандидатов одновременно по разным округам, подобное нарушение должно давать право на снятие такого партийного списка со всех территорий, где данный состав зарегистрирован позднее. 

1. Практика жесткого  давления на независимых наблюдателей, развернутая кампания дискредитации независимого общественного наблюдения в стране фактически противодействует  созданию  института общественного независимого контроля. А это, в свою очередь, идет в разрез с общественной тенденцией по усилению общественного наблюдения  за избирательными процедурами.

Подобная практика только усиливает конфронтацию в обществе и не способствует разрядке политической напряженности.

Предложение:  В подобных условиях крайне важным становится возвращение общественным организациям права  направлять  наблюдателей  в день голосования.

1. Проведение избирательной кампании в период летних отпусков,  практически лишает граждан возможности получить необходимую информацию о позиции кандидата и программе партии. Это негативно сказывается не только на явке избирателей на выборы, но и создает дополнительные организационные трудности как для организации избирательной кампании. Так и для процесса подготовки к выборам.

Предложение: Единый день голосования перенести на период, позволяющий вести полноценную избирательную кампанию

1. Требования, введенные буквально накануне избирательной кампании о том, что кандидат обязан   «закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов», фактически вводят  дискриминационный дополнительный барьер для участия в выборах для большинства бизнесменов.

Подобное требование по существу отсекает от участия в конкуренции за выборные должности большинство предпринимателей, что будет иметь в долгосрочной перспективе весьма негативные последствия, так как в представительных органах власти не будет адекватно представлены интересы, как правило, наиболее активной и креативной части общества.

II. Правовая защита результатов выборов

Основные необходимые меры:

-по уточнению санкций за процедурные нарушения на выборах,

- по охране прав наблюдателей и членов избирательных комиссий,

- по закреплению правового статуса копий итоговых протоколов избирательных комиссий.

Необходимость установления санкций за процедурные нарушения на выборах. 

Нормы права утрачивают свою практическую силу, если отсутствуют санкции за их нарушение.

В избирательном праве также должны присутствовать санкции как в плане ответственности для лиц, совершивших нарушения, так и для правовых последствий тех действий, которые были совершены с нарушением закона. И здесь в российском избирательном законодательстве есть большие проблемы.

Санкции в плане отмены результатов голосования предусмотрены за некоторые виды нарушений на выборах. Это конкретные факты фальсификаций (и только в том случае, если доказано, что фальсификации были настолько масштабны, что повлияли на итоги выборов). Также это факты финансовых нарушений. Лишь в этих случаях суды должны признать недействительными итоги голосования.

Если же речь идет о процедурных нарушениях при подсчете голосов, то санкции – отмена результатов голосования – законом практически не предусмотрены. При этом получается заведомо парадоксальная и нелогичная ситуация. Суд может признать факты многочисленных процедурных нарушений на выборах и даже привлечь к ответственности должностных лиц – не только к административной, но и к уголовной ответственности. Но при этом законодательство фактически не предусматривает санкций для отмены результатов голосования, которые определены с этими нарушениями.

2. В российском законодательстве отсутствует норма о предельно допустимом уровне нарушений на выборах. Без этой нормы совершенно неясно, при каком уровне и объеме процедурных нарушений суд должен признать результаты подсчета голосов недействительными. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (N 67-ФЗ) определяет случаи необходимости отмены результатов выборов только в случаях финансовых нарушений. Таким образом, полностью на усмотрение суда остается вопрос, позволяют ли признанные нарушения «выявить действительную волю избирателей» и «с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей».

Предлагаем следующие пути решения этого вопроса:

• отмена результатов голосования в случае доказанных фактов некоторых наиболее серьезных нарушений (факты фальсификации итогов голосования, несоответствие между официальными результатами голосования и копиями итоговых протоколов);

• закрепление в законе конкретного «предельного уровня» процедурных нарушений, в случае превышения которого результаты голосования на данном избирательном участке нельзя считать достоверными.

3. Закрепить гарантии прав членов избирательных комиссий и наблюдателей. Самые распространенные процедурные нарушения на выборах в России связаны с грубым нарушением прав наблюдателей и членов избирательных комиссий от оппозиции. На большинстве избирательных участков их физически лишили возможности вести наблюдение, удаляют с избирательных участков по немотивированным требованиям,  зачастую не показывают отметки в бюллетенях, возможность убедиться в правильности сортировки бюллетеней. Часто  представители оппозиции не могут добиться на избирательных участках получения заверенных копий об итогах подсчета голосов.

При этом отсутствует правовая ответственность руководителей избирательных комиссий за невыдачу копий итоговых протоколов, за «ненадлежащее оформление» копий итоговых протоколов. 4. Закрепить правовой статус копий итоговых протоколов избирательных комиссий. Судебная практика показала, что такой механизм контроля над выборами, как копии протоколов об итогах голосования, полностью нейтрализован и не имеет никакого правового статуса.

Суд либо не принимает вообще дело к рассмотрению, ссылаясь на ненадлежащего заявителя, либо принимает решение, что эти копии «не могут быть приняты в качестве допустимого доказательства по делу», поскольку они оформлены ненадлежащим образом. Таким образом, получается замкнутый круг – руководитель УИК может сознательно оформить копию протокола ненадлежащим образом, и сам лишает эту копию юридической силы.

Копии итоговых протоколов избирательных комиссий – потенциально мощный инструмент противодействия фальсификациям на выборах. Но таким он может быть, только если получит прочный правовой статус, станет документом, а не бумагой непонятного назначения. Предложения по восстановлению правового статуса копий итоговых протоколов избирательных комиссий:

- копия протокола избирательной комиссии является официальным документом, свидетельствующим о результатах голосования на данном избирательном участке; – руководители избирательной комиссии несут правовую ответственность за выдачу копий итогового протокола наблюдателям, членам избирательной комиссии; – руководители избирательной комиссии несут правовую ответственность за надлежащее оформление копий итогового протокола; – - официальные результаты голосования не могут считаться достоверными, если они противоречат заверенной копии итогового протокола.

Общая оценка

Начало избирательной кампании на местных выборах 8 сентября 2013 года в России проходило в сложной политической ситуации. Понимая, что популярность  партии власти, в связи массовыми коррупционными разоблачениями реально упала,  власть в преддверии выборов перешла  к  репрессиям   на гражданских активистов, на всю несистемную оппозицию и практически на весь некоммерческий сектор, используя целый ряд репрессивных законов.

Вслед за  принятием репрессивных законов,  последовала целая серия уголовных преследований гражданских активистов и оппозиционных кандидатов, прокурорские проверки НКО, серия судов над некоммерческими организациями.

Впервые в России единый день голосования был проведен во второе воскресенье сентября  вместо двух единых избирательных дней, ранее проводившихся, в марте и октябре. Таким образом,   основная фаза избирательной кампании, включая выдвижение, регистрацию кандидатов и партийных списков, а также ведение агитационной кампании, пришлось  на сезон массовых отпусков, что создало значительные трудности  для большинства кандидатов и политических партий,  участвующих в выборах.

В тоже время, изменения, после принятия нового закона, упростившего регистрацию новых партий, именно на этих выборах  уже привели  к качественным результатам.  Так на выборах  в разных регионах смогли  принимать участие от 10  до 20 и более  партий.    Однако, несмотря на расширяющийся список на поле партийной конкуренции, так и не получили регистрацию к началу избирательной кампании – партия сторонников А. Навального – «Народный альянс»,  такая же участь постигла и партию «5 декабря».

Итоги регистрации кандидатов на выборах 8 сентября со всей очевидностью показали, что власть пыталась  лавировать между демонстрацией легитимности выборов и страхом утраты контроля над ними.  Как только в ряде регионов перспектива ухудшения электоральных результатов представителей власти явственно обозначалась, соображения повышения общественной легитимности выборов были отброшены, вместо этого начались массовые не допуски представителей оппозиции на выборы.

Минимизация скандалов при регистрации и даже готовность власти демонстративно содействовать регистрации наиболее публично заметных оппонирующих списков  и кандидатов была в Москве. Все или почти все выдвинутые партийные списки были зарегистрированы на выборах региональных парламентов в Бурятии, Калмыкии, Архангельской, Смоленской, Ульяновской областях, мэра и городской думы Екатеринбурга.

В других регионах регистрация прошла с масштабными скандалами и сопровождалась не допуском под сомнительными поводами или при сомнительных обстоятельствах популярных списков и кандидатов, а также заметных оппозиционных политиков.

Наиболее скандальная ситуация сложилась на выборах Ярославской областной думы, где отказ в регистрации получил один из лидеров избирательной кампании, список партии «Гражданская платформа» во главе с арестованным мэром Ярославля Евгением Урлашовым. Многочисленными скандалами отмечены выборы городской думы Рязани, Верховного Совета Хакасии и городской думы Абакана, существенное число отказов в регистрации отмечено на выборах городской думы Тюмени.

В других регионах, с одной стороны, все ведущие списки и кандидаты были зарегистрированы. Однако, из состава партсписков или кандидатов партий по мажоритарным округам был исключен ряд заметных кандидатов, имеющих существенные шансы на избрание.  Данная стратегия отмечена на выборах Законодательного собрания Владимирской области, Госсобрания Якутии, особенно проявилаь на выборах городской думы Рязани. К региоамы, отличающиемся крайней электоральной управляемостьюнадо отнести Чеченскую  Республику и  Кемеровскую область.

Таким образом, формальные политические декларации о необходимости проведения реально свободных и конкурентных выборов оказывались  в определенном противоречии с политической практикой.

Практика регистрации кандидатов на пост губернатора со всей очевидностью доказывает, что муниципальный фильтр вынуждает оппозиционных кандидатов получать разрешение на участие в выборах от «партии власти». И это происходит на фоне других запретительных норм законодательства о выборах глав регионов (запрет самовыдвижения, запрет партиям выдвигать членов других партий, запрет депутатам ставить подписи в поддержку более одного кандидата).

Хотя  регистрация партийных списков на выборах региональных парламентов показала формально возросшую  конкурентность, но  она носила во многом технический характер.

Так, технология выдвижения в регионах партийных списков с практически идентичным составом кандидатов, большинство из которых (если не все) не имеют отношения к этим регионам, позволяет бесконечно тиражировать присутствие в бюллетенях партий, которые реально не ведут собственные агиткампании.

Данную технологию реализуют преимущественно партии т.н. «богдановского пула», то есть связанные с политтехнологами Центра Андрея Богданова (ДПР, СДПР, «Союз горожан», «Народная партия», КПСС, «Гражданская позиция», «Родная страна» Аналогичную технологию стала применять партия «Гражданская Сила».

В сумме эти 8 партий выдвинули 83 списка, из них зарегистрирован 81. При этом, почти везде списки партий «богдановского пула» состоят из одних и тех же кандидатов, в регионах выдвижения обычно не проживающих, тем не менее, они с легкостью проходят процедуру регистрации

 Что касается отказов в заверении и регистрации остальным партиям, то, как показывает анализ постановлений региональных избирательных комиссий, большинство из них связано с претензиями к документам. Значительная часть отказов связана с завышенными требованиями региональных законов о минимальном числе кандидатов в списке и минимальном числе территориальных групп, из-за чего партии вынуждены выдвигать заведомо завышенное число кандидатов и оказываются под угрозой снятия с выборов из-за выбытия части кандидатов.

В ряде случаев Центризбирком РФ отменил решения нижестоящих избирательных комиссий об отказе в заверении и регистрации партийных списков и кандидатов на региональных выборах. Так  ЦИК РФ отменил постановления Избирательных комиссий Республики Хакасия   и Рязанской области и обязал принять документы от партии РПР-ПАРНАС. По ряду отдельных кандидатов были также приняты специальные решения ЦИК РФ, отменяющие решения региональных избирательных комиссии в Московской области, Красноярском крае, Новосибирской области, Республике Дагестан,..

Однако данные примеры представляют собой лишь незначительную часть случаев недопуска партий и кандидатов на выборы.

Во-первых, многие участники выборов обращаются не в ЦИК РФ, а в суды и в случае с рассмотрением жалоб партий и кандидатов в судах почти всегда суды оказываются на стороне избирательных комиссий; во-вторых, параллельно с восстановлением части кандидатов и списков гораздо большее число кандидатов и партсписков выбывало из избирательной кампании (как по причине личных заявлений, так и в значительном числе случаев через отмену решений о регистрации в судебном порядке).

На муниципальном уровне картина с регистрацией кандидатов на  пост мэра выглядит еще более удручающе: отсев на стадии регистрации составил 21%, а среди самовыдвиженцев – 70%

Можно констатировать, что именно выборы главы значимых муниципальных образований остаются одной из самых проблемных частей российских выборов

Чем слабее позиции действующей городской власти, тем сильнее наблюдается тенденция к манипулированию выборами и стремление к недопуску на выборы политических оппонентов.  В то же время, по регионам ситуация существенно различается. Так, в Абакане зарегистрированы все кандидаты (но там изначально было меньше всего кандидатов и позиции нынешнего главы города изначально выглядели как прочные). Во Владивостоке и Великом Новгороде отсев составил 30–31%, при этом во Владивостоке (а также в Вологде, Воронеже и Екатеринбурге) не зарегистрирован ни один самовыдвиженец.

Агитация.

Надо отметить, что очевидная ставка в ряде регионов делалась   на низкую явку избирателей.

Это позволило  мобилизовать преимущественно административно зависимый электорат с одновременным использованием технологий по дискредитации альтернативных партий и кандидатов.

Подобная стратегия ведет к общему снижению общественной легитимности избираемых органов власти, что является крайне опасным с точки зрения долгосрочных политических последствий.

В то же время сохранялась  значительная дифференциация агитационной активности по регионам в зависимости от степени реальной конкурентности на конкретных выборах.

Так в течение практически всего наблюдаемого периода отмечалась минимальная агитационная активность (за исключением косвенной агитации) на региональных выборах в Хакасии, Хабаровском крае, муниципальных во Владивостоке, Кызыле, Майкопе. Наиболее активные агитационные кампании отмечены в Архангельской, Владимирской, Иркутской, Смоленской, Ярославской областях, Забайкальском крае, Бурятии, Москве, Екатеринбурге.

Самыми конкурентными выборами оказались выборы мэра Москвы, Московской области и главы Екатеринбугра.

Значительная часть кампании прошла еще до ее официального старта и вне правового поля, очерченного избирательным законодательством о выборах. Затем в большинстве регионов последовало агитационное затишье (конец июня – июль) и новая активизация агитационной деятельности в регионах началась приблизительно со второй половины августа с приближением дня голосования.

Предварительная агитация носила массовый характер.  Это была  борьба внутри политических партий за право выдвижения от партии, что давало победителям значительный административный ресурс.

Проигравшие в ходе  «праймериз» потенциальные кандидаты получал шанс найти нового политического партнера и во многих случаях это делали или затем выдвигались как независимые. По сути, партия власти сама облегчила переход внутренней оппозиции в иные партийные проекты

Еще одной из особенностей данной избирательной кампании является активное применение новых избирательных технологий, связанных с использованием интернета и социальных сетей. Это касается как использования системы электронных платежей при сборе пожертвований в поддержку кандидатов, так и методов ведения самих агиткампаний, в которых все более растет информационное и организационное влияние средств электронной коммуникации.  Этот процесс становится все более заметен не только в мегаполисах, но и во многих значимых городах (Иркутск, Екатеринбург, Волгоград и т.д.) и его электоральное значение растет.

Косвенная агитация. Стабильно базовой технологией со стороны, в первую очередь, кандидатов, представляющих действующую власть, является  косвенная агитация под видом освещения профессиональной деятельности кандидатов, а также информация (фактическая реклама) о связанных с партией власти инициативах и проектах, стремление выдать любую деятельность органов власти, коммунальных служб и даже бизнеса в качестве заслуги партии «Единая Россия». При этом чиновники активно проводят встречи с избирателями под видом своей профессиональной деятельности, в том числе на режимных предприятиях, образовательных учреждениях, тогда как их оппоненты такой возможности не имеют.

Часто массовая косвенная агитация сопровождалась  минимальной  формальной агитации  и все более частыми случаями отказа средств массовой информации от предоставления кандидатам и партиям как платного, так и бесплатного эфирного времени и газетных площадей.

В результате в наиболее популярных и имеющих наибольшую аудиторию СМИ формально никто из партий и кандидатов не получают газетной площади или эфирного времени. При этом в тех же СМИ шла  фактическая массовая косвенная агитация за кандидатов и партии, поддерживаемые властью (яркий пример – формальное неучастие в агиткампании в Москве телеканала ТВЦ, где дебаты кандидатов в мэры проходили на имеющих намного меньшую аудиторию телеканалах «Москва 24» и «Доверие»). Фактическая агитация велась посредством постоянных репортажей о текущей деятельности  представителей исполнительной власти.

Помимо доминирования в СМИ проводились  встречи с врачами, педагогами, полицейскими, ветеранами, библиотекарями и т.д. Участники встреч в большинстве случаев отмечали, что встречи носят явно агитационный характер.

Активное применение на этой кампании получили спойлерские технологии, когда в выборах принимают участие партии со схожими до степени смешения названиями, выдвижение кандидатов-однофамильцев  с целью распыления голосов избирателей.

Надо отметить, что в данной кампании было существенно меньше, чем в предыдущие годы, громких публичных скандалов, связанных с осуществлением прямого давления на кандидатов, избирателей, СМИ.  Вместе с тем, ряд инцидентов с препятствованием в агитационной деятельности партий и кандидатов отмечен в ряде регионов[1]

В материалах Заявления использованы материалы представителей Движения «Голос», информация с сервисов движения «Голос», авторские статьи и публикации Александра Кынева, доклады Комитета Гражданских Инициатив http://komitetgi.ru/analytics/

Пресс-служба движения в защиту прав избирателей «Голос»