Радикальные изменения избирательной системы Германии

В конце марта в Германии были внесены изменения в закон о выборах бундестага. Изменения, пожалуй, наиболее радикальные за последние 70 лет. Есть, правда, шанс, что они будут оспорены в Конституционном суде. И есть смысл начать их обсуждение, хотя, возможно, у нас еще нет полной информации.

Радикальных изменений два:

• Во-первых, отменены сверхмандаты.
• Во-вторых, отменено правило о допуске к распределению мандатов партий, не преодолевших 5-процентный барьер, но проведших не менее трех депутатов по округам.

Но обо всем по порядку.

Принципы избирательной системы

В Германии с 1953 года действует двухголосая смешанная связанная система — или, по их терминологии, персонализированная пропорциональная. Суть ее в том, что избиратели голосуют за кандидата в одномандатном круге (первый голос) и за земельный партийный список (второй голос). В одномандатных округах (их сейчас 299) избранными считаются кандидаты, получившие относительное большинство.

Голоса за земельные списки одной партии суммируются в общенациональном масштабе. Затем происходит распределение мандатов между партиями — теми, которые преодолели 5-процентный барьер, плюс теми, которые провели не менее трех депутатов по округам (плюс еще партии национальных меньшинств). Каждая партия получает мандаты пропорционально числу голосов, поданных за нее, из общего числа 598 мандатов. Затем полученные партией мандаты распределяются между ее земельными списками.

Затем из числа мандатов, полученных земельным списком партии, вычитается число депутатов, избранных от этой партии в этой земле по одномандатным округам. И полученная разность — это число мандатов, которое получают кандидаты, включенные в список.

В результате, с одной стороны, партии получают долю мандатов, соответствующую доле голосов за них — то есть получается действительно пропорциональное распределение (в отличие от нашей смешанной несвязанной системы). С другой стороны, мандаты в первую очередь получают кандидаты, которые имеют поддержку избирателей в личном качестве. И только во вторую очередь — кандидаты, нужные партийному руководству.

Это все в идеале. Но может оказаться, что число кандидатов, избранных от партии в округах какой-то земли, больше, чем этой партии полагается мандатов в этой земле. Что тогда делать?

Сверхмандаты

Немецкие законодатели решили эту проблему с помощью избыточных мандатов. Такая партия получает всех своих депутатов-одномандатников, но у других партий мандаты не отнимаются. И общее число мандатов получается больше заранее установленного (598 в последние годы).

Исторический анализ показывает, что долгое время число избыточных мандатов было небольшим. В 1965–1976 годах их вообще не было. В 1953–1961 и 1980–1987 годах их было от одного до пяти

Но с объединением Западной и Восточной Германий ситуация начала меняться. В 1994 и 2005 годах оказалось по 16 избыточных мандатов, в 2009 — 24.

Конституционный суд Германии еще раньше обратил внимание, что избыточные мандаты приводят к некоторому искажению пропорциональности, затем нашел и другие недостатки. И рекомендовал законодателю найти выход. Выход был найден в добавлении еще и выравнивающих мандатов: если какая-то партия получает избыточные мандаты, другие партии должны получить выравнивающие мандаты, чтобы доля мандатов у всех партий соответствовала доле полученных ими голосов (если считать последнюю от числа голосов, поданных за партии, участвующие в распределении мандатов).

Но механизм вычисления числа выравнивающих мандатов такой, что это число гораздо больше числа избыточных мандатов. Так, в 2013 году образовалось всего четыре избыточных мандата, но это потребовало добавления 28 выравнивающих, и общее число депутатов бундестага выросло до 630. В 2017 году число депутатов бундестага увеличилось до 709, а в 2021 году — до 736.

Понятно, что такое увеличение стало вызывать недовольство. И расходы больше, но это для немцев не главное. Снижается работоспособность бундестага, депутатам стало труднее работать в комитетах. И в общем созрело желание отменить все эти сверхмандаты — и избыточные, и выравнивающие.

Но как тогда быть, если у партии число избранных одномандатников окажется больше числа причитающихся ей исходя из пропорции мандатов?

Решение

Когда я решал аналогичный вопрос для проекта Избирательного кодекса РФ, я просто предложил вычесть число таких одномандатников из общего числа депутатов и заново распределить мандаты между оставшимися партиями. Получится некоторое искажение пропорциональности, но, с моей точки зрения, небольшое. Но в Германии хотят такие искажения свести к минимуму (хотя искажения за счет 5-процентного барьера могут быть больше).

Германские законодатели решили просто уменьшить число избранных от такой партии одномандатников. Ранжировать всех победителей по доле голосов и не давать мандата тем, кто оказался в хвосте данного рейтинга. В результате некоторые округа окажутся без депутатов. Но германские законодатели сочли это меньшим злом.

Со вторым изменением все хитрее. Его не было в первоначальном проекте, оно добавилось при его принятии. Не думал я, что немцы позволяют себе такие же фокусы, как наши единороссы.

Три депутата в округах

Итак, 70 лет действует правило, согласно которому к распределению мандатов допускаются не только партии, преодолевшие 5-процентный барьер, но и партии, проведшие не менее трех депутатов в округах. Правило, с моей точки зрения, спорное. Особенно спорно число три. Чем три принципиально отличается от двух? Либо уж распространять на всех, кто провел хотя бы одного депутата, либо устанавливать планку повыше, скажем, на уровне 10.

Но норму эту приходилось применять редко. С 1961 года и до 2017 года — лишь однажды: в 1994 году Партия демократического социализма (ПДС) получила 4,4% вторых голосов, но была допущена к распределению мандатов, так как ее кандидаты победили в четырех одномандатных округах. В 1998 году эта партия преодолела 5-процентный барьер, а в 2002 году получила 4%, но провела всего двух депутатов в округах, и потому к распределению мандатов между списками ее не допустили. А в последующее годы Левые (партия-преемница ПДС) барьер преодолевали.

Но в 2021 году эта норма вновь помогла Левым. Они получили только 4,9% голосов, но провели трех депутатов. И потому их допустили к распределению мандатов, и всего они получили 39 мандатов (3 одномандатника плюс 36 списочников).

Таким образом, отмена данной нормы — это попытка сократить представительство в бундестаге Левых, с которыми другие партии не хотят блокироваться (в результате чего возможности маневра при формировании правительственного большинства сильно сокращаются). Если, конечно, в следующий раз повторится ситуация 2021 года (опыт показывает, что такое нечасто повторяется).

Но есть еще одна партия, которой угрожает принятая норма. Это ХСС, выдвигающая списки и кандидатов только в Баварии (фактически ХСС образует блок с ХДС, который в Баварии никого не выдвигает, но формально это две разные партии). Поскольку Бавария — большая земля, и ХСС в ней лидирует, то в общегерманском масштабе эта партия всегда преодолевала 5-процентный барьер). Но вот в 2021 году результат ХСС снизился до 5,2%, и возникло предположение, что в следующий раз этот союз барьер не преодолеет (хотя я предполагаю, что в следующий раз он получит больше). А тут еще снимается подстраховочный механизм — допуск к распределению при как минимум трех победителях-одномандатниках. ХСС же обычно проводит не трех, а около 40 одномандатников. И в такой ситуации неполучение им мандатов для списка не так уж сильно снижает его представительство: у него обычно большинство мандатов получается в округах, а иногда и все мандаты. Хотя пока сложно вычислить все последствия в случае, если ХСС не будет допущен к распределению мандатов.

Какие уже сейчас можно сделать выводы?

Германская избирательная система была достаточно стабильной на протяжении 70 лет, все вносимые в нее изменения до сих пор не были радикальными. И система эта была достаточно привлекательной — ее в не сильно модифицированном виде приняли в Новой Зеландии и в ряде британских территорий (Шотландия, Уэльс, Большой Лондон). Есть у этой системы немало поклонников и в России (я в том числе)

Прошедшая реформа, вероятно, несколько убавит ей привлекательности. Но я думаю, что интерес к данной системе может даже вырасти. И нам, экспертам и ученым, стоит более подробно анализировать ее достоинства и недостатки.

Я, в частности, уже не раз обращал внимание на то, что первое декларируемое достоинство системы (пропорциональность представительства) действительно достигается, а вот второе (влияние избирателей на состав депутатов от партии) достигается лишь частично. В основном для партии-лидера и немного для второй партии. У остальных партий мандаты получают практически только списочники в том порядке, в каком их поставила партия при выдвижении списка.

У меня есть идеи, как преодолеть этот недостаток. Но это — предмет отдельного обсуждения.