Десять мандатов — минимум для пропорциональной системы

Я очень рад, что появился повод вернуться к вопросам избирательного законодательства. И повод интересный: на Сахалине частично отыграли назад в деле сокращения списочного числа мандатов. Там была схема 14:14, ее совсем недавно решили изменить на 21:7 в пользу одномандатников, но теперь все же предпочли схему 18:10. То есть по сравнению с прежним решением число одномандатников сократили на три (но по сравнению с тем, что было раньше, его увеличили на четыре).

Некоторые коллеги уже поспешили интерпретировать это событие самым простым способом. Мол, если единороссы приняли такое решение, значит, оно им выгодно. То есть получается, что схема 18:10 им выгоднее не только по сравнению со схемой 14:14, но и со схемой 21:7.

На самом деле все сложнее. Но для того, чтобы это понять, нужно вспомнить историю.

Списочная и мажоритарная часть

С самого начала внедрения в России смешанной системы боролись две позиции. Одна, которую представлял, в частности, главный инициатор введения смешанной системы Виктор Шейнис (и которую всегда поддерживали представители почти всех оппозиционных партий) — паритет двух систем, то есть равное число мандатов в мажоритарной и списочной частях. Вторая позиция — списочная часть должна быть меньше мажоритарной. Одним из самых заметных сторонников этой позиции был Александр Иванченко (в 1993–1996 зампред ЦИК, в 1996–1999 председатель ЦИК, в 1999–2008 председатель совета директоров Независимого института выборов).

Борьба этих позиций проявилась уже в 1993 году. Проект Шейниса предусматривал паритет. Но в президентской администрации при подготовке Положения о выборах от 21 сентября 1993 года соотношение сделали неравным — 270:130 в пользу мажоритарной части. Однако Шейнису удалось убедить Ельцина восстановить паритет — 225:225 (это было сделано в редакции от 1 октября 1993 года). При подготовке закона о думских выборах в 1994–1995 годах президентская администрация вновь стала настаивать на неравном соотношении (300:150), но думское большинство отстояло паритетную формулу.

В регионах смешанная система в период 1993–2002 годов была редкостью. И даже там, где ее использовали, преобладало неравное соотношение. Исключением были Свердловская область, где одна палата избиралась по пропорциональной системе, а другая — по мажоритарной, и Красноярский край, где соотношение было почти равным (21:20 в 1997 году и 22:20 в 2001 году). В остальных соотношения были сильно неравными — 22:8 в Марий Эл, 27:5 в Тыве и Калининградской области, 22:11 в Псковской области, 25:10 в Саратовской области, 8:4 в Корякском АО и 15:4 в Усть-Ордынском АО.

В 2002 году на пике тенденции по партизации выборов удалось включить в федеральное законодательство положение об обязательном применении на региональных выборах пропорциональной системы, причем доля списочных мандатов не могла быть менее половины. Инициатором новеллы был Борис Надеждин из СПС, ее активно поддержали КПРФ и «Яблоко», а ЦИК и президентская администрация с ней в конечном счете согласились. И в период 2003–2013 годов в большинстве регионов действовала паритетная формула, в некоторых списочная часть преобладала, а в некоторых была полностью пропорциональная система.

Но примерно в 2011 году произошел перелом: тенденция на партизацию сменилась на противоположную тенденцию — департизацию. Одним из проявлений этого перелома стало Постановление Конституционного суда от 7 июля 2011 года, подробнее о котором будет сказано дальше.

Осенью 2013 года был принят т. н. закон Клишаса, который уменьшил до четверти обязательную долю списочных мандатов (а Москве и Петербургу разрешил полностью мажоритарную систему). Но этим положением сразу воспользовались только в Москве, позже еще пара регионов сделала списочную часть на единицу меньше мажоритарной. Дело в том, что закон принимался в условиях снижения популярности «партии власти», но потом наступила «крымская весна», и власть решила, что от паритетной формулы пока можно не отказываться.

Но когда популярность «партии власти» вновь начала снижаться, о законе Клишаса вспомнили. И с 2019 года мы видим тенденцию перехода регионов на неравное соотношение.

Перекос

Причины очевидны. «Единая Россия» обычно получает в мажоритарной части большую долю мандатов, чем в списочной. Закономерность эта не только российская. По моим оценкам, мажоритарная система выгодна партии, имеющей поддержку примерно выше 35%. Если ее поддержка где-то в районе 30–35%, то тут многое зависит от ее позиционирования. Если она занимает центристскую нишу, то и при 30-процентной поддержке мажоритарная часть ей выгодна. Если же оставшиеся избиратели консолидировано голосуют против нее («умное голосование»), то у нее будут проблемы уже при 35-процентной поддержке.

На российских выборах уже было несколько случаев, когда «Единая Россия» проигрывала мажоритарную часть — Хабаровский край (2019), Тамбов (2020). Но в подавляющем большинстве случаев выигрывала. И потому тенденция по сокращению списочной части продолжается.

Но дальше возникают новые вопросы. До какого уровня можно снижать списочную часть? И не лучше ли для «Единой России» вообще отказаться от выборов по партийным спискам, перейдя на полностью мажоритарную систему?

Насколько я понимаю, на последний вопрос нет однозначного ответа. На полностью мажоритарную систему перешли Москва и большинство городов, не являющихся региональными центрами. В региональных центрах используются разные варианты: где-то перешли на мажоритарку, где-то сохранили паритет, где-то сделали неравное соотношение. В регионах (кроме Москвы) пока от партийных списков не отказываются.

В этом есть определенный резон. Во-первых, наличие партийных списков облегчает ведение единой агитационной кампании, особенно при популярном губернаторе, который может в этих условиях выполнять роль «паровоза». Во-вторых, наличие партийного списка гарантирует прохождение некоторых особенно нужных кандидатов. В-третьих, «партия власти» все же вынуждена давать хоть какое-то количество мандатов «системной» оппозиции, и это проще сделать при смешанной системе: в случае полностью мажоритарной системы прохождении оппозиции не гарантированно, и «партии власти» приходится специально освобождать для нее несколько округов.

Больше мажоритарщиков

А теперь вернемся к вопросу: до какого уровня можно снижать списочную часть? Если опять-таки руководствоваться интересами «партии власти», то ответ сильно зависит от уровня ее поддержки. Пока у нас действует правило, по которому партия, преодолевшая 5-процентный барьер, должна получить хотя бы один мандат. Сейчас в большинстве регионов на преодоление барьера претендуют пять партий, а где-то и шесть. Так что если будет пять мандатов, а барьер преодолеют пять партий, «Единая Россия» получит всего один мандат, сколько бы у нее ни было процентов. То есть опускать списочную часть ниже семи уж точно смысла нет.

Что касается Сахалина, то тут ситуация следующая. На предыдущих выборах областной Думы в 2017 году «Единая Россия» получила 47,4% голосов, и завоевала девять мандатов по списку и десять по одномандатным округам. В выборах тогда участвовали десять партий, но барьер преодолели только четыре.

На прошлогодних выборах в Госдуму «Единая Россия» получила на Сахалине 35,7%, а всего больше 5% получили пять партий. Если результаты на областных выборах будут такими же, то по партийным спискам при 14 списочных мандатах «Единая Россия» получит шесть мандатов, при десяти — четыре, а при семи — два. Сколько при этом она выиграет одномандатных округов, если их будет 14, 18 или 21 — сказать трудно. Но, скорее всего, потеря мандатов в списочной части будет компенсирована выигрышем в мажоритарной. И можно предполагать, что от повышения списочной части с семи до десяти «Единая Россия» ничего не выиграет. Но и не проиграет. Оба варианта для нее примерно равноценны.

Почему же единороссы все-таки согласились на схему 18:10? Думаю, что, как это ни забавно, но в данном случае официальное объяснение вполне соответствует истине. И чтобы это понять, нам надо вспомнить уже упомянутое Постановление Конституционного суда от 7 июля 2011 года.

Речь тогда шла о допустимости проведения муниципальных выборов по полностью пропорциональной системе. Но в решении Суда было сказано о неконституционности применения пропорциональной системы на выборах с «малым числом депутатов». Что такое «малое число депутатов», Суд не разъяснил. Позже в порядке реализации данного Постановления был принят закон, инициированный правительством РФ. И этот закон запретил применять пропорциональную систему при числе мандатов менее 10 (я тогда обосновывал число 13, но мои аргументы не были восприняты). 

Правда, закон касался только муниципальных выборов. Но на региональных выборах в течение всего последующего периода было только одно исключение — Чукотский АО, где по спискам в 2016 и 2021 годах распределялось всего девять мандатов. Но там в окружных выборах до сих пор участвовало не более четырех партий.

Решение сахалинских законодателей снизить списочную часть до семи мандатов слишком явно нарушило принцип «не менее 10», который как бы вытекает из Постановления Конституционного суда. Пусть и неявно вытекает. И, насколько я понял, ЦИК указала на это сахалинцам. И они решили не нарываться на скандал. Тем более что из приведенных выше соображений следует, что выигрыша от снижения числа списочных мандатов до 7 может и не быть.