В порядке безвозмездной помощи…

Андрей Бузин, эксперт в области избирательного права, раскритиковал проект постановления ЦИК РФ «О Методических рекомендациях по организации голосования в местах временного пребывания избирателей, участников референдума при проведении выборов и референдумов на территории Российской Федерации», назвав документ «бессодержательной бумагой».

В руки попался проект постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О Методических рекомендациях по организации голосования в местах временного пребывания избирателей, участников референдума при проведении выборов и референдумов на территории Российской Федерации». Попался скорее случайно: журналисты раздобыли и попросили прокомментировать (не потому, что их интересует сам проект, а потому, что недавно ЦИК направил журналистов обсасывать скандал с «временными» участками в Нижнем Новгороде).

Хотя, вообще-то, мог бы попасться и неслучайно: если бы ЦИК был заинтересован в качественной работе, то проект можно было бы разослать для рецензии хотя бы членам т.н. Общественного научно-методического консультативного Совета, членом которого я являюсь. Но деятельность этого Совета экспоненциально сошла на нет, и не исключено, что я к этому приложил руку: в начале его работы я все выяснял, какой может быть «сухой осадок» от работы Совета и даже направил через него в ЦИК восемь проектов Постановлений о разных аспектах организации выборов. Результатом было то, что секция, в которой я состою, перестала собираться (другие секции, насколько я понял, собирались еще реже моей), а на последнее пленарное заседание, проходящее раз в год, меня даже не позвали.

В нормальном государстве проект мог бы попасть ко мне и еще одним путем – через партии. Ибо сказано в проекте решения ЦИК РФ: «Направить проект постановления в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, в федеральные органы исполнительной власти, политические партии и общероссийские общественные организации инвалидов для внесения замечаний и предложений в срок до 2 марта 2015 года» (список шикарный!). Но, видать, те партии, с которыми я нынче связан, в ЦИКе настоящими партиями не считаются.

Но речь не об этом; речь о Проекте Постановления. Если бы я в первый, второй, десятый раз рецензировал документы ЦИКа, я бы начал так, как принято начинать у наших юристов: «Проект затрагивает актуальную тему; разработка рекомендаций по организации голосования в местах временного пребывания давно назрела; в Проект регламентирует то-то и то-то …». Но поскольку я такое рецензирование провожу не десятый раз, сразу приступлю к сути:

Проект – полное фуфло, бессодержательная бумага, практически ничего не разъясняющая в порядке организации голосования избирателей, находящихся в местах временного пребывания. Проект представляет собой компиляцию норм закона, которые каждый грамотный организатор выборов и так может прочитать. В таком виде Проект не будет способствовать ни разъяснению неопределенностей, имеющихся в законе, ни улучшению практики выборов. Оплачивать разработку подобных проектов из государственного бюджета не следует.

Тем более, что рекомендации по голосованию в местах временного пребывания избирателей принимались ЦИКом уже не раз (например, к федеральным выборам 2011 года), и я не раз обращал внимание ЦИКа на неопределенности закона, которые надо разъяснять (например, в http://www.votas.ru/Postanovlenie%20CIK%20300511.html).

Теперь по пунктам.

Главным изъяном регламентации голосования «временно пребывающих» избирателей является то, что наши законодатели никак не могут определить, что же такое «место временного пребывания», упоминаемое в избирательных законах, но не используемое в других отраслях законодательства (напомним, что в ФЗ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» фигурирует просто «место пребывания»). Определение, которое в очередной раз дано в Проекте, бессмысленно, поскольку определяет места временного пребывания через … другие места временного пребывания: «к местам временного пребывания избирателей участников референдума (далее – места временного пребывания) относятся больницы, санатории, дома отдыха, вокзалы, аэропорты, места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и другие места временного пребывания». Вообще говоря, под такое определение можно подвести что угодно, и оно дает возможность, например, образовывать скандальные «временные» участки.

Неопределенность порождает не только постоянные споры о голосовании избирателей по месту пребывания (например, скандалы с многократным голосованием на выборах 2007–2008 годов), но и неединообразие судебной практики: в 2011-м году в Калининградской области суды принуждали избирательные комиссии включать избирателей по месту пребывания, а в Ярославской области избирателям отказывали в этом. Полный беспорядок по этому вопросу в головах организаторов выборов отражается и в неоднократно принятых постановлениях ЦИК, также, как и в обсуждаемом Проекте.

Но допустим, что разработчики проекта под местом временного пребывания имели в виду именно организацию, предприятие, в которых в день голосования находятся избиратели, которые по каким-то причинам не могут посетить избирательный участок по месту их жительства. В этом случае тоже есть что разъяснять ЦИКу, поскольку правоприменительная практика образования таких участков и голосования на них вызывает массу нареканий. Увы, ни одна из проблем не снимается Проектом постановления.

«Места временного пребывания» делятся на три типа: 1) «Закрытые участки» – больницы, СИЗО, санатории, пансионаты, дома престарелых, воинские части (в которых образованы отдельные избирательные участки), суда в плавании и т.п.; 2) вокзалы и аэропорты и 3) предприятия «непрерывного цикла производства». С каждым из трех типов «мест временного пребывания» связаны свои проблемы.

Проще всего разобраться с вокзалами и аэропортами. Проект, также, как и раньше, устанавливает, что там голосуют исключительно по открепительным удостоверениям. Статистика, однако, показывает, что это не всегда так. Требуется разъяснение о том, что делать, если число голосовавших по открепительным не совпадает с общим числом избирателей, принявших участие в выборах. Не лишне также было бы пояснить, что на вокзалах и аэропортах не может быть голосования по муниципальным выборам.

Для мест «временного пребывания» первого и третьего типов общей проблемой является составление списка избирателей. Особенно, если речь идет о совмещении выборов разного уровня. Участковые комиссии, образованные в больницах, СИЗО и т.п. просто не знают, какое число заносить в первую строку протокола: то ли общее число избирателей, то ли число избирателей, обладающих правом голоса на данных выборах. В результате каждый действует на свой страх и риск (я писал об этом еще в 2004 году – http://www.votas.ru/buzin-bs.html, однако ситуация повторяется до сих пор).

Но и это не главное. Срок в 3 дня, за который должно быть закончено формирование списка избирателей на «закрытом» участке, установлен с той целью, чтобы успеть передать сведения в ту участковую комиссию, в которой избиратель внесен в список по месту жительства. Порядок составления списка избирателей, порядок передачи сведений и порядок исключения избирателя из списка избирателей по месту жительства, описанный в Проекте, вызывает много вопросов.

Кто будет составлять список, если заявления надо подавать не позднее, чем за три дня, а сама комиссия может быть сформирована «не позднее дня, предшествующего дню голосования» (п.3.2)?

Включается ли избиратель в списки по всем проводимым на «закрытом» участке выборам? Если избирательный округ, куда территориально входит данный «закрытый» участок, не совпадает с округом, где избиратель имеет место жительство, надо ли такого избирателя включать в список?

При получении данных на участке по месту жительства должен ли избиратель исключаться из списка избирателей по всем выборам (например, по муниципальным), или только по выборам более высокого уровня? Если да, то как?

Как и где хранятся заявления о включении в список? Каким образом может быть осуществлен контроль за подачей таких заявлений, особенно если существует возможность изъятия их из комиссии (см. четвертый абзац пункта 4.2 Проекта)?

Есть и другие, более технические вопросы, которые надо было бы урегулировать в Разъяснениях. Подобного рода разъяснения я предлагал ЦИКу принять в 2011 году, но они были благополучно похоронены.

Есть вопросы и по порядку голосования. В СИЗО, например, обычной практикой является голосование без документов, удостоверяющих личность. Проект «легко решает» эту проблему назидательной, но неясной рекомендацией: «Если паспорт или заменяющий его документ гражданина Российской Федерации, находящегося в месте содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, приобщен к уголовному делу, следует запросить этот документ в соответствующем органе дознания, следственном органе либо суде». Кому следует – непонятно. И не будет, как обычно, этим заниматься руководство СИЗО.

Порядок голосования «вне помещения», описанный в Проекте, бездумно списан из закона и ничего не проясняет. Оцените, например, такой перл: для голосования вне помещения для голосования (организованного на «закрытом» участке), избиратель (насколько я понимаю – ранее подавший заявление о включении в список избирателей) должен подать заявление, в котором «должна быть указана причина, по которой избиратель не может прибыть в помещение для голосования (состояние здоровья, инвалидность, нахождение в месте содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, в месте отбывания административного ареста)». Представьте себе лежачего больного в больнице или подозреваемого в камере, которые будут писать такие заявления.

Общей проблемой для участков первого и третьего типов является проблема общественного контроля. Допуск наблюдателей и других лиц, указанных в п.3 ст.30 ФЗ «Об основных гарантиях…» на «закрытые» участки – больная тема. Она регулярно, в течение многих лет порождает скандалы, не имеющие, впрочем, никаких последствий для организаторов выборов. Понятно, что на «закрытых» участках существует своя специфика. И именно эту специфику, вместо общей фразы из раздела 6 Проекта, надо было включить в Рекомендации.

И, наконец, последнее: про «временные» участки, с которыми, собственно, и связан интерес журналистов, а также кокетничанье ЦИК с нижегородскими организаторами выборов. Образование этих временных участков за несколько дней до выборов, по непонятным основаниям и практически без возможностей общественного контроля – ничто иное, как лазейка для фальсификации выборов. Что, собственно, мы и видели и в Н.Новгороде, и в Питере. Нет никакой необходимости образовывать такие избирательные участки, поскольку всегда можно организовать голосование сотрудников «предприятия непрерывного цикла» либо в близлежащем помещении для голосования, либо, в крайнем случае, – на рабочем месте. Было бы желание. Необходимость образования таких участков – фикция, о чем говорят и свидетельства очевидцев, да и названия некоторых предприятий «непрерывного цикла» типа овощебазы.

А уж издержек для репутации выборов с этими «временными» участками – немеренно. Скандал с Нижним Новгородом – иллюстрация тому. Показательно, что после того, как этот скандал принял острую форму, ЦИК решил увести разговор в сторону, говоря не о фальсификациях на этих участках, а о том, что там не хватало полицейских. На то он и ЦИК.