Зависимые «независимые»

В ноябре 2018 года Законодательное собрание Карелии приступило к рассмотрению поправок в республиканское законодательство, которые регламентируют порядок проведения выборов и референдумов на территории региона. С законодательной инициативой выступила Центральная избирательная комиссия Карелии. Среди основных предлагаемых изменений — дать возможность наблюдать за процессом голосования и подсчётом голосов на избирательных участках субъектам общественного контроля.

Предполагалось, что ряды электоральных наблюдателей будут сформированы исключительно Общественными палатами России и Карелии. Другими словами, региональным законом фактически вводится монополия на осуществление деятельности по контролю за соблюдением избирательных прав граждан.

Такой вывод приходится делать, поскольку в республике из процесса электорального наблюдения исключаются — теперь уже на законодательном уровне — общественные организации и объединения, в уставной деятельности которых предусмотрено участие в мониторинге и контроле за выборами.

Федеральный тренд

Стоит напомнить, что в России законодательная норма, позволяющая общественным организациям направлять своих наблюдателей на избирательные участки, была исключена на федеральном уровне ещё в 2005 году. После этого почти во всех регионах аналогичные нормы были изъяты из законодательства о региональных и местных выборах. Норма так и не была возвращена, несмотря на многократные требования российских общественных организаций, политических партий, а также рекомендации со стороны Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Вместо этого в декабре 2017 года, в ходе уже начавшейся выборной кампании-2018, были внесены поправки в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» (от 10.01.2003 № 19-ФЗ), которые предоставили федеральной и региональным общественным палатам возможность направлять наблюдателей в избирательные комиссии.

Проверкой того, как общественные палаты справляются с задачами наблюдения за выборами, стали мартовские президентские и сентябрьские региональные и муниципальные выборы.

Казус 18 марта

В преддверии дня голосования на президентских выборах «наблюдатели» от Общественной палаты Карелии сформировали тысячный корпус «гражданских активистов», намеревавшихся обеспечить полноценный контроль над электоральными процедурами.

Однако сразу после завершения президентской кампании «наблюдатели» от Общественной палаты республики полностью прекратили свою волонтёрскую деятельность. Если она вдруг стала для них неинтересным и неважным занятием, тогда что мотивировало принять участие в «независимом наблюдении» на президентских выборах? Было ли это действительным проявлением активизма?

Для того, чтобы расследовать эту ситуацию, стоит сперва разобраться, как сегодня организовано независимое общественное наблюдение за выборами.

Кто на самом деле независимый наблюдатель?

Общественное наблюдение в качестве одного из стандартов свободных и честных выборов закреплено в статье 1 «Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ».

На международном уровне данная норма полностью соответствует «Декларации глобальных принципов непартийного наблюдения и мониторинга выборов общественными организациями», провозглашенной в ООН в 2012 году. Такое наблюдение призвано «укреплять общественное доверие к избирательному процессу и расширять участие граждан в управлении государством и общественной жизни, и является специализированной формой защиты прав человека». Декларация указывает основные принципы непартийного наблюдения: политическая нейтральность, объективность, недискриминационность и независимость от правительства.

Фактически общественные ассоциации, осуществляющие независимый контроль над выборами и соблюдением прав избирателей, рассматриваются как часть гражданского общества. Развитие последнего — важнейшая составляющая демократизации всех властно-общественных отношений.

В России независимым общественным наблюдением за выборами уже много лет занимаются самые разные структуры. Движение в защиту прав избирателей «Голос», межрегиональные движения «Сонар» (Союз наблюдателей России), «ВНК» («Выборы. Народный контроль»), региональные движения «Ассоциация наблюдателей Татарстана», «Пермский наблюдатель», общественные организации «Наблюдатели Петербурга», «Гражданин наблюдатель» и многие другие.

Все они вынуждены перед каждыми выборами обращаться с призывом к кандидатам и выдвинувшим их политическим партиям, которые заинтересованы в честных и свободных выборах, а также в соблюдении избирательных прав граждан, дать возможность продолжить наблюдение и предоставить волонтёрам статусы члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса или наблюдателя.

Это делается при обязательном условии, что кандидаты и партии будут уважать непартийность представителей наблюдательского сообщества и дадут им возможность оставаться политически нейтральными в своей деятельности, касающейся избирательного процесса (включая наблюдение, мониторинг, информирование избирателей и т. п.), будут уважать их право воздерживаться от публичного выражения симпатий или антипатий в адрес кандидатов и политических партий, добивающихся избрания (в том числе при сообщении о нарушениях законов, процедур и избирательных прав).

Независимые наблюдатели иногда используют возможность осуществлять общественный контроль посредством получения статуса представителей непартийных, независимых средств массовой информации. Но и на этом пути возникли значительные сложности. В 2016 году были введены поправки в законодательство Российской Федерации, дискриминирующие представителей СМИ в праве присутствовать на избирательных участках по признакам стажа и типа трудовых взаимоотношений с редакциями. В связи с этим значительная часть общественных наблюдателей реализовать это право не может.

«Перехват инициативы»

Важно отметить, что общественные палаты по своему правовому статусу не являются общественными объединениями. Общественные палаты формируются преимущественно самими органами власти — как правило, до двух третей состава региональных палат назначается главой исполнительной власти и законодательным органом субъекта федерации. Именно по такой формуле сформирован уже третий созыв Общественной палаты Карелии.

В региональной Общественной палате тридцать членов. Первую десятку предлагает в состав палаты глава республики, причём кадровым источником для него могут быть только региональные отделения общероссийских общественных организаций. Это так называемый «федеральный список». Депутаты Законодательного собрания Карелии свою десятку выбирают из числа активистов республиканских общественных организаций. И после того как первые двадцать членов Общественной палаты Карелии избраны, уже им доверяется выбрать третью десятку, члены которой представляют местные общественные организации.

Лилия Шибанова, исполнительный директор Ассоциации «Голос» в 2001-2013 гг., член Правозащитного совета, член Московской Хельсинской группы:

«Перехват инициативы независимого общественного наблюдения со стороны органов власти — явление не новое. Создание НКО вместо „Голоса“ с поддержкой деньгами из Кремля, создание „карт нарушений“ с последующими сообщениями, что „информация не подтвердилась“, имеют свою историю. Но у всех этих „наблюдателей“, несмотря на влитые в них деньги, всегда была одна проблема — они не могли и не смели говорить правду о выборах, а значит были никому не интересны. Средства массовой информации, даже официозные, вынуждены были всё равно публиковать информацию от „Голоса“, и смысл в организованных государством НКО сразу терялся. Лишив независимое наблюдение права наблюдать выборы, власть, однако, поняла, что это стало выглядеть неприлично, особенно в глазах международной общественности. Тогда было предложено соломоново решение — дать право наблюдать только по направлениям от Общественных палат. И машина завелась!»

Двигаясь по пути огосударствления, Общественные палаты соглашаются с тем, что на обеспечение их деятельности в бюджеты регионов ежегодно закладываются определенные (и постоянно растущие) суммы. Это ещё больше усиливает восприятие Общественных палат как структур, связанных с властью, заинтересованных в формировании и поддержании своего окологосударственного статуса.

Очевидно, что мониторинг выборов с их стороны не восполняет сохраняющиеся законодательные ограничения независимого наблюдения со стороны граждан и общественных организаций.

Почему общественные палаты не сотрудничают с независимыми наблюдателями?

Казалось бы, состоящая из тридцати человек (треть из которых в марте 2018 года являлись членами участковых избирательных комиссий и, следовательно, не могли быть наблюдателями) Общественная палата Карелии могла бы пойти на сотрудничество с общественными контролёрами за выборами, действующими в регионе. Но этого сделано не было. Как практически во всех российских регионах (пожалуй, единственным исключением является Москва), Общественная палата Карелии предпочла рекрутировать в «наблюдатели» студентов вузов, активистов советов ветеранов, женсоветов, организаций инвалидов, национально-культурных автономий, сотрудников бюджетных учреждений и даже представителей органов власти и местного самоуправления. Практически никто из них ранее опыт работы наблюдателями не имел.

Виталий Ковин, член Совета движения «Голос»:

«Никакой собственной мотивации на контроль в день голосования у общественных палат регионов не было. По крайней мере, таких случаев не знаю. Они выполняли внешние установки, исходящие от региональных администраций. Общественные палаты очень сильно от них зависят, фактически находятся на их балансе, и сопровождаются организационно и кадрово. Нужно было составить видимость „общественного наблюдения“ — это была пропагандистская и пиар задача, чтобы в информационном пространстве возникла связка: „общественное наблюдение“ — Общественная палата — заявление об „отсутствии нарушений“. Ещё раз, не знаю случаев, где бы члены Общественной палаты хоть в каком-то регионе были воодушевлены тем, что получили право наблюдать и сейчас установят полный контроль и выявят все недостатки, наведут порядок. Более того, в ряде регионов инициативы некоторых членов Общественных палат провести широкий набор наблюдателей из числа инициативных граждан были пресечены региональными администрациями».

Как возникла тема денег?

Уже в декабре 2017 — январе 2018 гг. стало очевидно, что непосредственное участие в наборе наблюдателей от Общественной палаты республики играют городские и районные администрации. Именно тогда появились первые серьёзные основания предполагать, что оплата их работы осуществлялась из бюджетных средств под видом выполнения социальных работ.

Так, например, на своём официальном сайте администрация муниципального образования «Сегежское городское поселение» разместила информацию о приглашении «активных граждан откликнуться на призыв Общественной палаты». «Ваши сообщения с предложениями кандидатур в общественные наблюдатели направляйте в организационный отдел администрации Сегежского муниципального района: г. Сегежа, ул. Ленина, д. 9, каб. 40. Контактный телефон: 4-25-24. Контактное лицо — Мещерякова Ирма Владимировна».

Вопрос оплаты труда «общественных наблюдателей» был поднят на февральском заседании Общественной палата Карелии, в работе которого принял участие Максим Григорьев, член Общественной палаты России, заместитель руководителя рабочей группы по мониторингу реализации избирательных прав граждан. Тема платности наблюдательской работы всплывала в обсуждении на заседании несколько раз.

Сперва присутствующий в качестве гостя студент-политолог констатировал, что обучающийся в вузе «знает, что на выборах можно подзаработать». А потом еще двое-трое членов Общественной палаты интересовались, «может, хоть чашку чая смогут дать наблюдателю?». Ответы Григорьева с категоричного «нет, это же волонтерская деятельность» и «ничего, найдем других» в какой-то момент сменились на «лучшие наблюдатели не будут не замечены», «мы их поддержим и откроем двери», а со временем их статус вполне позволит «претендовать на то, чтобы стать членами избирательных комиссий».

Сама по себе идея уравнять подобное «общественное наблюдение» с перспективой «социального лифта» позволяет рассматривать её в проекции так называемой «электоральной коррупции».

Электоральная коррупция

Смысл коррупционного воздействия на любых участников избирательного процесса заключается в том, что они, получая некую выгоду (пусть и отложенную), изменяют логику своего поведения, которая предписывается им законодательством и общественными интересами (в данном случае — наблюдатели содействуют в реализации избирательных прав граждан). Описанные действия не надо путать со стимулированием наблюдателей с целью их более активного поведения на избирательных участках в день голосования для осуществления более жёсткого контроля над членами комиссии. Это не выводит действия наблюдателей за рамки их обязанностей. Но в том случае, если самим наблюдателям за вознаграждение предлагается закрыть глаза на явные нарушения избирательных процедур, не подавать по этому поводу жалобы или отказаться от них, то такие действия уже носят явно коррупционный характер, особенно если они осуществляются сотрудниками бюджетных учреждений и представителями органов власти и местного самоуправления.

В обществе, где коррупция является механизмом, обеспечивающим функционирование самой системы, вряд ли могут сохраниться своего рода «островки безопасности», свободные от коррупционных отношений. Всеядность коррупции — её общепризнанная характеристика. Она не может не охватить в том числе и механизмы воспроизводства политической власти — выборы и избирательный процесс. «Электоральная коррупция» — это явление, которое необходимо рассматривать как часть политической коррупции, направленное на искажение обстоятельств, в которых должны проходить конкурентные выборы.

940 наблюдателей

Неудивительно, что руководство Общественной палатой Карелии неоднократно подчёркивало, что 940 «наблюдателей» (по два на каждый из 470 карельских избирательных участков) будут «помощниками избирательных комиссий», а не защитниками прав избирателей.

Вот тогда, собственно говоря, и возникает естественный вопрос: а зачем вообще нужны такие «наблюдатели»? Только для того, чтобы в ночь с воскресенья на понедельник глубокомысленно заключить, что абсолютно никаких нарушений на всех 470 избирательных участках в Карелии выявлено не было?

На этот вопрос, перманентно витавший в воздухе описанного выше заседания Общественной палаты республики, упреждающе ответил Григорьев: «Мы должны показать, что Россия становится эталоном прозрачности». И добавил: «Наблюдателям не надо разбираться в политике... Давайте проведем конкурс на лучшего наблюдателя в разных номинациях... Это же зов души, все бесплатно. А чашкой чая, думаю, поддержать сможем».

О том, насколько сказанные московским гостем слова «попали на вспаханное поле», можно судить по завершающей реплике члена региональной палаты и одновременно заместителя председателя Совета при главе Карелии по содействию развитию гражданского общества и правам человека Лилианы Жоховой: «Мы ведь не хотим, чтобы все говорили, что у нас нечестные выборы. А административный ресурс все равно надо поднимать».

Лилия Шибанова, исполнительный директор Ассоциации «Голос» в 2001-2013 гг., член Правозащитного совета, член Московской Хельсинской группы:

«Общественные палаты, организованные и встроенные непосредственно в структуры губернаторской власти на местах, могли бы не суетиться — их задача заключается только в том, чтобы выписывать направления, остальное всё сделают местные администрации. Они направят кого надо, проведут отличный пиар этому якобы общественному наблюдению и главное — задушат массовостью покрытия этими псевдонаблюдателями. Каждая общественная палата — это хорошо организованная вертикальная структура, у которой с ресурсами всё замечательно».

А то, как в Карелии «поднимали административный ресурс», демонстрируют два ярких примера.

Два стула

Руководитель Общественной палаты Карелии Наталья Вавилова была назначена сопредседателем регионального предвыборного штаба кандидата в президенты Владимира Путина.

Очевидно, что в контексте подготовки «общественных наблюдателей» от республиканской Общественной палаты возник прямой конфликт интересов. Благодаря публикациям в средствах массовой информации, данный факт стал достоянием общественности. Непосредственно на него среагировала Общественная палата Российской Федерации, заместитель секретаря которой Александр Точенов заявил, что «члены избирательных штабов кандидатов в президенты не могут выступать в роли общественных наблюдателей на выборах», так как «это неэтично и некорректно».

Фактически этим заявлением Точенов поставил Вавилову перед выбором: или выйти из состава избирательного штаба Путина в Карелии, или приостановить руководство республиканской Общественной палатой, отказавшись от участия в проекте «общественных наблюдателей». Выбор не из простых. То, что он вообще возник, явилось следствием последовательной замены структур гражданского общества (одной из которых, собственно говоря, и должна быть республиканская общественная палата) теми, что готовы действовать в интересах политических акторов.

Кейс Вавиловой оказался примером не просто попытки разместиться на двух стульях, он фактически указал на то, какая роль изначально отводилась «общественным наблюдателям». Они, конечно, должны были «наблюдать» за выборами 18 марта, но не системно противостоять ресурсу властной вертикали. «Наблюдателей» готовили только к работе в день голосования и, следовательно, они не должны были выявлять факты административного давления на избирателей, их мобилизации для искусственного обеспечения явки.

Вполне предсказуемо выбор Вавиловой был не в пользу руководства Общественной палатой. Она приостановила свои полномочий, передав обязанности... своей сестре Елене Аксентьевой.

Около ЦИКа

Вторым примером «поднятия админресурса» стало формирование «сервисов», а точнее — одного единственного «сервиса» для работы «наблюдателей» от Общественной палаты Карелии. Был сформирован Информационно-ситуационный центр, к работе которого привлечены электоральные юристы. Сайт палаты сообщал: «Если возникают вопросы, звоните по телефонам (код Петрозаводска — 8142): 717-547 или 717-553».

Указание именно этих телефонных номеров расставило точки над i. Вопреки логике наблюдательской деятельности по проведению общественного контроля, т. е. контроля общественности за деятельностью организаторов выборов, о выявленных фактах нарушений «общественным наблюдателям» предлагалось сообщать... самим организаторам выборов — в Центральную избирательную комиссию Карелии. 717-547 — рабочий номер главного специалиста по правовой работе аппарата ЦИК Карелии, а 717-553 — рабочий номер начальника управления организации избирательного процесса ЦИК Карелии.

Неудивительно, что ни один из 940 «наблюдателей» не выявил ни одного нарушения закона. Курирование «общественных наблюдателей» было устроено по принципу контроля со стороны тех, кого волонтёры должны были контролировать сами.

Неудивительно, что информационная активность Общественной палаты Карелии непосредственно 18 марта полностью отсутствовала. Во многом это объясняется тем, что фактически на избирательные участки попали люди, получившие не самые глубокие знания избирательного законодательства, а часто и вовсе не прошедшие должную подготовку. Более того, значительную долю так называемых «общественных наблюдателей» составили люди, не имеющие реальной мотивации для электорального наблюдения.

Многие «наблюдатели» были командированы с оплатой проезда на избирательные участки в отдалённые районы Карелии. Это касалось, прежде всего, иногородних студентов Петрозаводского государственного университета, которым разрешалось «вернуться» домой и при этом отсутствовать на занятиях и перед днём голосования, и в понедельник 19 марта.

Итоги

Никакой официальной информации или заявлений по итогам работы «наблюдателей» Общественной палаты республики сделано не было. Ни появилась она и до сих пор. Усилия 940 «наблюдателей» полностью растворились. Было ли выявлено хоть одно ограничение избирательного права или нарушение процедуры? Была ли подана хоть одна жалоба? Каковы результаты рассмотрения? Чем завершился ранее заявленный «конкурс на лучшего наблюдателя в разных номинациях»? Чем вообще теперь занимается эта тысяча карельских «общественных наблюдателей»? Почему они не участвовали в «волонтёрском» проекте ни в единый день голосования 9 сентября (когда в республике прошла самая масштабная электоральная кампания за последние пять лет, по итогам которой были замещены более 600 мандатов муниципальных депутатов), ни на отложенных и повторных выборах 2 декабря, ни на дополнительных выборах 3 февраля 2019 г.?

Серьезный контраст в плане эффективности по сравнению с деятельностью «наблюдателей» от региональной общественной палаты составляет действительно независимое наблюдение со стороны гражданских активистов. Такое независимое и во многом ставшее профессиональным наблюдение на избирательных участках действительно существенно сказывается на отношении жителей Карелии к выборам, повышении доверия к выборным процедурам и их результатам.

Приходится констатировать: в Карелии выстраивается своего рода административная вертикаль в сфере «общественного наблюдения», что фундаментально противоречит принципам горизонтальной организации гражданского общества. Республиканская общественная палата стала фильтром, отсекающим представителей независимых наблюдательских объединений и гражданских активистов, вместо того, чтобы облегчить им доступ на избирательные участки, как это изначально декларировалось.

Возвращаясь к рассматриваемой в Законодательном собрании Карелии инициативе, необходимо сказать, что пока готовился этот текст законопроект прошёл второе и третье чтения. Региональный закон фактически ввёл монополию на контроль за соблюдением избирательных прав граждан в республике.

___

Поддержано Muckrakers Russia — сетью журналистов-расследователей