О префектурах, финансах и жалобах на выборах во Франции

Работа префектур

Префектуры занимаются 2 вещами: регистрацией кандидатов и некоторым контролем.

1. Регистрация. Зарегистрироваться довольно легко — не нужно подписей, залога или партии. Фактически зарегистрироваться может практически любой, кто не поражен в правах (вроде заключенных). Интересное ограничение лежит лишь на бывших префектах — они не имеют права избираться в местные советы на территории, где они руководили. Избегают таким образом конфликта интересов. Фактически, регистрация — процедура чисто формальная, нужно просто все необходимые документы принести.
2. Контроль. Это гораздо интереснее. Префектура в своей структуре создает несколько комиссий.

Первая — комиссия по пропаганде. Она проверяет агитационные материалы, к которым относится и бюллетень. Тут стоит пояснить, что бюллетень представляет собой лист бумаги с фамилией одного кандидата и избиратель голосует, выбирая из стопки один из бюллетеней и заклеивая его в конверт. Так вот, эти бюллетени формально считаются агитационными материалами кандидатов и оплачиваются не государством, а самими кандидатами. Комиссия потом лишь рассылает их по округу избирателям. То есть, если у кандидата вдруг закончились деньги и он не смог напечатать достаточное количество бумажек для голосования за него — то это его проблемы. Чисто технически на избирательном участке комиссия может изготовить «ручной бюллетень» по требованию избирателя, но это редкость, конечно. За счет государства печатаются бюллетени только на президентских выборах. К бюллетеням применяются определенные требования. Например, нельзя для них использовать национальные цвета — красный, белый и синий.

Вторая комиссия — по контролю за «избирательными процессами». Она проверяет в день голосования УИКи на предмет соблюдения ими законодательства.

Третья комиссия утверждает результаты и рассматривает некоторые спорные моменты (типа: засчитать спорный голос или нет). Она же рассматривает все нарушения и протоколы с 896 парижских УИКов. Говорят, что в 2012 г. такими комиссиями были аннулированы результаты по 4 или 5 округам. Кандидат может пожаловаться и в суд. При этом избирательные вопросы рассматривают в суде в обычном, а не экстренном порядке, потому что в случае проблем суд просто отменяет результаты выборов и назначает переголосование на конкретной территории.

Четвертая комиссия работает со списками избирателей. Чтобы быть включенным в него, необходимо зарегистрироваться в мэрии не позднее, чем 31 декабря года, предшествующего году выборов.

Финансирование кандидатов

Во Франции, на мой взгляд, худшая система финансирования кандидатов и партий из всех, которые я пока видел (здесь вообще дизайн избирательной системы ужасающий). Но пойдем по порядку.

Партии

Сначала про финансирование партий — тут проще. Основной доход — это финансирование из бюджета. Господдержку получают партии, чьи кандидаты набрали хотя бы по 1% не менее, чем в 50 округах на парламентских выборах. Таких партий 40 (всего во Франции зарегистрировано около 500 партий, поскольку для их регистрации достаточно 2 человек). Между всеми этими партиями делится 28 млн евро пропорционально полученным им голосам.

Есть еще малые партии, выставляющие своих кандидатов только на выборах в заморских территориях. Им для гарантированной господдержки достаточно получить 1% хотя бы в одном округе. Таких партий 28.

Однако во Франции действуют довольно жесткие правила по соблюдению гендерного баланса. Партии должны выдвигать примерно равное количество кандидатов-мужчин кандидатов-женщин. Если разница в числе кандидатов разных полов превысит 2%, то госфинансирование урезается. Например, республиканцы каждый год теряли по 4 млн евро из 18.

Кроме того, за каждого парламентария нижней и верхней палаты дается еще по 37 тыс. евро. Из 40 партий, получающих господдержку, 28 получают деньги по обеим статьям.

Другие источники средств — партийные взносы и пожертвования физлиц. Партии также могут жертвовать друг другу. Кроме того, партии зарабатывают на праймериз, беря деньги за право проголосовать на них. Иногда это является приличной статьей доходов. Например, одна из партий потратила на праймериз 6 млн евро, а получила 15.

Есть большая проблема с пожертвованиями физлиц. Любой человек, в т. ч. иностранец, может пожертвовать в год разным политическим партиям в сумме до 7,5 тыс. евро, однако во Франции нет единой базы данных доноров. То есть невозможно в реальности установить, кто и сколько пожертвовал (наличие запретов, которые не подкреплены контролем — вообще одна из главных проблем французской избирательной системы).

Есть еще государственное возмещение части расходов. О нем ниже — поскольку оно действует также, как и для кандидатов.

Итак, кандидаты имеют три источника поступления средств (прямых материальных и косвенных):

• собственные средства;
• пожертвования физлиц;
• деньги партии.

Физические лица

С деньгами партии все ясно, поэтому не буду останавливаться. Что касается физлиц, то здесь интересны два момента. Первое — иностранцы могут жертвовать (правда, готовятся поправки в закон, которые это запретят). Пожертвовать можно 4600 евро в год. При этом данные о жертвователях нигде не публикуются, то есть гражданского контроля за этим нет, а сама комиссия по контролю за финансированием выборов за этим практически не смотрит. С этим связан второй момент. Из-за отсутствия такого контроля есть большие сомнения, что запрет на корпоративное финансирование реально действует, поскольку никто не мешает корпорации пожертвовать эти деньги через физлиц. Зачем эти запреты в разных странах вводятся, мне вообще не понятно, но в данном случае он еще и изначально не может эффективно работать.

С собственными средствами ситуация еще интереснее. Все кандидаты, набравшие более 5% голосов, имеют право на возмещение своих предвыборных расходов, но не более, чем 47,5% и не более, чем было потрачено собственных средств. Плюс есть компенсация за печать агитационных материалов (но только если они напечатаны на «экологической» бумаге). В результате под собственными средствами понимаются банковские кредиты, которые можно привлекать из банков любой страны. Потом государство даст кандидату деньги и он этот кредит закроет (именно так действовала схема с русско-чешским банком, который дал кредит Ле Пен несколько лет назад — потом французский бюджет перечислил деньги, чтобы этот кредит закрыть). Одна из главных проблем в этой схеме заключается в том, что у банков оказывается огромное влияние на ход избирательной кампании — ведь могут и не дать. Лепеновцы нам жаловались, что в этом году ни один банк не согласился их кредитовать, в то время как Макрону денег дали.

Справедливости ради, надо отметить, что они и фандрайзингом толком не занимались — партия, имеющая 80 тысяч членов, смогла привлечь лишь 600 тысяч частных пожертвований. И это вторая фундаментальная проблема системы — партии настолько подсели на госфинансирование, что даже не пытаются толком работать по привлечению средств избирателей. Я вообще считаю, что госфинансирование партий почти всегда является абсолютным злом, развращающим аппарат партии и разрывающим связи с избирателями (да и вообще это не очень честно), но тут случай какой-то просто карикатурный, потому что в среднем у кандидатов лишь 10% средств — это пожертвования граждан. Стоит ли удивляться, что у Франции очень плохой показатель в международном Индексе «дистанцирования власти» — гораздо хуже европейских соседей.

Контроль финансирования

Еще одна проблема связана с контролем за финотчетами. Во Франции создан специальный орган за контролем финансирования кампаний, но фактически это просто госаудиторы. Поскольку их главная задача — определение уровня возмещения и госфинансирования, то они просто смотрят на представленные отчеты кандидатов и стараются максимально сократить госкомпенсацию. Никакого реального контроля за теневым финансированием, превышением предельных размеров расходования средств фонда нет. Их не интересуют реальные источники пожертвований, а поскольку публичная отчетность очень скупая, то СМИ, эксперты и институты гражданского общества тоже не могут за этим проследить. В итоге финансирование может поступать откуда угодно и в каких угодно объемах.

Интересно, что если кандидат не представит свой финотчет, то он лишится права участвовать в любых выборах на три года. Но при этом МВД так и не сделало единую базу данных о таких кандидатах — поэтому просто переезжай в другую префектуру и избирайся — запрет опять не работает (хотя снова не понятно, зачем он нужен).

В результате французы получили систему, где запреты просто уводят финансы в тень, банки получают возможность влиять на кампанию, а кандидаты и партии почти не работают с избирателями для привлечения средств. Собственно совершенно не понятно, чего создатели такой системы хотели добиться.

Юридические споры

Во Франции существует Конституционный совет (не путать с Конституционным судом), который на президентских выборах осуществляет полный контроль за соблюдением правил, а на парламентских является квазисудебной структурой, разрешающей споры. Своеобразный электоральный трибунал.

Жаловаться в него можно только по окончании выборов, поскольку считается, что он не должен вмешиваться в процесс выборов. То есть если у кандидата проблемы происходят во время избирательной кампании, то он все равно должен дождаться окончания голосования и только после этого оспаривать какие-то решения, вплоть до того, чтобы добиваться отмены результатов.

Пожаловаться могут и простые избиратели, но только по тем вопросам, которые касаются непосредственно их избирательных участков и только до окончания голосования (жалоба отражается в протоколе УИК). После этого могут жаловаться только кандидаты и префекты. Срок для жалоб — 10 дней после дня голосования для президентских, 5 дней — для остальных выборов. После этого оглашаются официальные результаты и назад уже ничего не отыграешь.

При обжаловании итогов Совет направляет текст претензии победившему кандидату и в префектуру, организующую выборы или иной государственный орган (МВД или МИД для зарубежных участков), и ждет от них ответа. Получает далеко не всегда, но все равно принимает решение.

Обычно поступает несколько сотен жалоб, большинство из которых «не имеет отношения к избирательным процедурам» (как правило, от избирателей). Остается около 100 серьезных обращений. 85 — 90 из них типовые, там просто используются ранее принятые решения по похожим ситуациям. Остается 10-15 жалоб.

Пересчет голосов не предусмотрен. То есть при сомнении в правильности подсчета и нарушении процедур просто отменяются результаты выборов и назначаются новые.

Выборы могут быть аннулированы:

1. если были допущены ошибки, а результаты очень близкие
2. при «злоупотреблении пропагандой» (неравенство в освещении)
3. кандидат или его заместитель не имели права быть избранными.

Третий пункт самый интересный. Стоит отметить, что каждый кандидат идет в паре с человеком, который сможет его заменить, если он по какой-то причине откажется от мандата. При этом есть ряд ограничений на то, кто не может быть кандидатом. Если хоть один из этих двоих эти правила нарушает, то они оба слетают с выборов. При этом, как говорит председатель самого Конституционного совета, при регистрации кандидатов префектуры смотрят за документами кандидатов, но почти не обращают внимания на замов. В результате на выборах могут быть зарегистрированы кандидаты, не имеющие права избираться — это те, кто занимает определенные госдолжности и те, кто не подал финотчет на прошлых выборах. Но при этом МВД, которое отвечает за выборы, так и не удосужилось создать единый реестр лиц, не имеющих право выдвигаться. В результате в префектурах могут элементарно об этом не знать. И если такой кандидат победил на выборах, а его конкуренты не узнали о том, что он не имел права участвовать в выборах и в течение 5 дней не обжаловали итоги голосования, то ничего уже не поделаешь — будет заседать в парламенте.

Часто после парламентских выборов отменяются результаты голосования в 4-5 округах. Например, в 1986 году на одном из округов просто забыли посчитать результаты по одному из участков. Но так как взять и скорректировать данные потом нельзя, просто приплюсовав этот участок, то пришлось назначать перевыборы по всему округу.

В общем, это какое-то классическое французское раздолбайство — суровость законов компенсируется необязательностью их исполнения.