Обсуждение проблем избирательной реформы на ОГФ

19 ноября на Общероссийском гражданском форуме в рамках площадки «Выборы и референдумы» прошло обсуждение проблемы «Избирательная реформа». Я являлся модератором обсуждения. Времени на обсуждение было совсем немного, поэтому многие вопросы удалось затронуть только вкратце. Сейчас попробую подвести итоги и при этом некоторые тезисы расшифровать и дополнить.

Для начала отмечу, что сейчас – самый благоприятный момент для обсуждения данного вопроса. Если раньше от различных представителей власти мы слышали тезис о том, что «избирательное законодательство оптимально и не нуждается в кардинальных изменениях», то сейчас по крайней мере от ЦИК поступил четкий сигнал о том, что в избирательное законодательство необходимо вносить изменения. При этом – редкий случай – характер и направленность этих изменений заранее не определены.

По результатам анкетирования участников площадки, которое мы провели перед Форумом, из 32 ответивших 18 поддержали тезис о том, что нужна кардинальная комплексная реформа избирательного законодательства. Я думаю, многим известно, что проект такой реформы существует. Это – проект Избирательного кодекса РФ, подготовленный под моим руководством в 2011 году. О существовании других подобных проектов мне ничего не известно. Поэтому в отношении комплексной реформы возможны два варианта: взять за основу проект Избирательного кодекса, или начать все с нуля. В поддержку второго варианта никто не высказался. Таким образом, в качестве долгосрочной цели мы можем принять доработку проекта Избирательного кодекса и его продвижение.

Однако такая реформа даже при самых благоприятных условиях не может быть быстрой. Два года – это минимум. За эти два года нам предстоят две кампании региональных и муниципальных выборов (по действующему закону они должны пройти в сентябре 2017 года и сентябре 2018 года) и президентские выборы (по действующему закону должны пройти в марте 2018 года). Было бы целесообразно внести уже к этим выборам некоторые срочные изменения. Заодно можно будет опробовать некоторые идеи, предложенные в проекте Избирательного кодекса.

В анкете, которую я уже упоминал, был вопрос и о срочных изменениях. Отметить можно было любое число вариантов. Наибольшей была поддержка двух предложений: «Изменить правила, регулирующие присутствие наблюдателей и представителей СМИ на избирательных участках» (24 голоса из 32) и «Отменить и перенести единый день голосования» (22 голоса). За изменение правил регистрации кандидатов на выборах Президента РФ, глав регионов и депутатов высказались соответственно 18, 19 и 17 опрошенных. Идею изменить правила проведения предвыборной агитации поддержали 19 человек.

По результатам обсуждения можно предложить следующий комплекс мер, которые желательно принять в течение ближайших месяцев с тем, чтобы они могли быть применены к региональным и муниципальным выборам 2017 года.

• День голосования

Отказаться от ничем не обоснованного и никому не удобного единого дня голосования (ЕДГ) в сентябре. Как минимум вернуться к дню голосования во второе воскресенье октября. Напомню, что в 2012 году региональные и муниципальные выборы проводились 14 октября, и большинство избираемых органов имеют пятилетний срок полномочий. Поэтому возврат к дню голосования в 2017 году в октябре позволит не изменять срок полномочий избранных в 2012 году органов ни в сторону сокращения, ни в сторону продления.

Тем не менее, есть предложение сместить день голосования на ноябрь. В нем тоже есть резон – уйти от начала кампании и сбора подписей в самый разгар отпускного периода.

Однако замечу, что я и ряд моих коллег всегда были против федерального ЕДГ (на региональном уровне – другое дело). На вчерашнем обсуждении секретарь ЦИК Майя Гришина очень вовремя напомнила нам, что страна у нас большая, регионы очень сильно различаются в том числе и по климатическим условиям. Для одних регионов, возможно, удобно голосование в сентябре, а другим гораздо удобнее ноябрь и даже декабрь. Поэтому наиболее радикальное предложение – дать регионам возможность самим выбрать день голосования. Для 2017 года – в рамках от сентября до декабря. А дальше – видно будет.

Отдельно стоит отметить проблему, которая вчера не обсуждалась, но поднималась на предыдущих ОГФ и в наших докладах. В отношении досрочных губернаторских выборов действует специальная норма. В отличие от всех прочих досрочных выборов они проводятся не сразу после отставки главы, а в ЕДГ. В результате региону приходится находиться под управлением и.о. главы длительное время. Напомню, что в июле этого года досрочно покинули свои посты губернаторы Калининградской, Кировской и Ярославской областей. По действующему закону выборы новых глав должны пройти в сентябре 2017 года, то есть эти области должны 14 месяцев жить под управлением назначенных Президентом исполняющих обязанности. Было бы более разумно провести их выборы весной 2017 года.

• Нормы в отношении присутствия наблюдателей и представителей СМИ на избирательных участках

Пересмотреть нормы, введенные в феврале – марте нынешнего года в отношении присутствия наблюдателей и представителей СМИ на избирательных участках. В первую очередь отказаться от требований представлять их списки за три дня до дня голосования и требования к представителям СМИ заключать договора за два месяца до начала кампании, а также от запрета быть наблюдателем более чем в одной комиссии.

Требует уточнения также норма, касающаяся удаления наблюдателей. То, что записано в законе, оказалось просто невыполнимо. Гораздо лучше закрепить в законе, что удаление возможно только в случае совершения хулиганских действий и тому подобных уголовных деяний.

Необходимо уточнить и право наблюдателя вести фото- и (или) видеосъемку, исключив возможность произвола председателя УИК, который сейчас может определить такое место съемки, откуда ничего не видно.

• Изменить правила регистрации на губернаторских выборах

Необходимо существенно изменить правила регистрации на губернаторских выборах. За их смягчение выступали даже провластные эксперты, но и их рекомендации не были учтены. Я уж не знаю, какие еще нужны доказательства того, что действующие правила превращают губернаторские выборы в фарс? То, что в четырех регионах через «муниципальный фильтр» не смогли прорваться даже представители КПРФ, в то время как его успешно преодолели откровенно слабые кандидаты? Или то, что в большинстве регионов главы получили значительно лучший результат, чем Владимир Путин на президентских выборах?

Самое очевидное смягчение – разрешить муниципальным депутатам поддерживать более одного кандидата. Затем – уменьшить требование поддержки в ¾ городских округов и муниципальных районов – до 2/3, ½ или полностью отменить данный «слой» фильтра. Разумно было бы снизить и необходимую долю подписей с 5–10% до 2–5% от числа депутатов.

Но, пожалуй, не менее важно добиться возврата повсеместного права на самовыдвижение, установив при этом для самовыдвиженцев те же условия регистрации, что и для партийных кандидатов.

Конечно, звучат и предложения полностью отказаться от «муниципального фильтра». Возможно, в долгосрочной перспективе это и правильно (хотя и здесь не все однозначно), но к выборам 2017 года (особенно если мы хотим, чтобы досрочные губернаторские выборы прошли весной) придется в лучшем случае довольствоваться минимумом. Тем более что с регистрацией по подписям избирателей проблем не меньше, поэтому я бы сейчас не стал ратовать за замену одного другим.

• Реформировать правила регистрации на выборах в представительные органы власти

Также сложно быстро реформировать правила регистрации на выборах в представительные органы власти – здесь как нигде нужна комплексная реформа. Из срочных мер можно предложить, во-первых, снизить долю подписей, требуемых на региональных выборах, с 3% до действовавших до 2014 года 0,5%; во-вторых, освободить на региональных выборах от сбора подписей те же 14 партий, что на выборах в Государственную Думу (не отказываясь от правил, дающих льготу в отдельных регионах и другим партиям); в-третьих, на муниципальных выборах освободить от сбора подписей все партии.

Более радикальным предложением является возврат избирательного залога. Я поддерживаю это предложение, но, зная сопротивление ему, сомневаюсь в возможности его реализации в краткосрочной перспективе.

• Отказаться от излишних запретов при проведении агитации

При обсуждении звучало также предложение отказаться от излишних запретов при проведении предвыборной агитации. Это предложение нуждается в дополнительной проработке – пока оно не подкреплено конкретикой.

В отношении президентских выборов первый вопрос – тоже правила регистрации. Наш давний вывод: нынешняя система регистрации по подписям еще может работать в небольших округах, где сам кандидат способен обойти своих сторонников и собрать их подписи. В больших округах нужно что-то другое. Снижение необходимого числа подписей с двух миллионов до 100 или 300 тысяч полностью проблему не решает. Мы ведь только что видели, что на думских выборах ни одна партия не сумела собрать 200 тысяч качественных подписей. Я уже не говорю о том, что с конституционно-правовых позиций требование разного числа подписей (100 и 300 тыс.) для партийных кандидатов и самовыдвиженцев весьма сомнительно.

Вводить для президентских выборов избирательных залог я бы поостерегся. Слишком много может быть желающих за счет участия в таких выборах приобрести всероссийскую известность, а на это они могут не пожалеть больших денег – окупятся.

В качестве возможных вариантов – то, что предлагается в нашем проекте Избирательного кодекса: 1) сбор подписей (в гораздо меньшем количестве, чем сейчас) в определенных местах под контролем территориальных избирательных комиссий с последующей децентрализованной проверкой подписей; 2) некое подобие «муниципального фильтра» – сбор подписей депутатов всех уровней, при этом вес подписи каждого депутата равен числу проголосовавших за него избирателей.

Правда, в последнее время появилась идея сбора подписей через портал госуслуг. Но эта идея требует еще серьезной проработки.

Звучало вчера, кстати, предложение удлинить президентскую кампанию. В этом тоже есть резон: увеличивается и срок сбора подписей.

Вторая проблема президентских выборов, которой мы коснулись вчера, – невозможность реализовать свое активное избирательное право значительной частью избирателей, живущих не по месту постоянной регистрации. Открепительные удостоверения эту проблему не решают. Здесь нужно хорошо проработать нормы, позволяющие избирателям быть включенными в списки по месту временного пребывания, и при этом исключить как их двойной учет, так и возможность более серьезных злоупотреблений. При хорошей проработке таких норм можно было бы вообще отказаться от открепительных удостоверений, которые могут в еще большей степени использоваться для злоупотреблений и использование которых гораздо труднее контролировать.

В нашем проекте Избирательного кодекса эта идея уже проработана. Но в качестве альтернативы можно попробовать позаимствовать украинский опыт, где включение избирателей в списки по месту временного пребывания осуществляется не участковыми комиссиями, а службой, ведущей реестр избирателей.

Конечно, есть еще много проблем. Например, необходимо менять порядок формирования избирательных комиссий. Но это уже в среднесрочной или долгосрочной перспективе.

А сейчас главная проблема – как дорабатывать наши предложения и продвигать их? Еще год назад прозвучала идея создания отдельного общественного объединения для этих целей. Тогда еще ситуация для ее реализации не созрела. А сейчас, видимо, самое время.

Что это может быть за организация? Первоначально думали о движении (Движение за избирательную реформу). Потом возникла идея зонтичной структуры, которая могла бы объединить и политические партии, и общественные организации, занимающиеся контролем на выборах, и профессиональные организации юристов, политологов, социологов, политтехнологов.

К тому же вчера на пленарном заседании Алексей Левинсон объяснил нам, что слово «реформа» вызывает у людей негативные ассоциации. Так что, вероятно, в названии организации этого слова быть не должно.

Пока я склоняюсь к тому, чтобы новое объединение называлось «Экспертный форум». Скажем, «Экспертный форум за изменение законов о выборах». Или «Экспертный Форум «Законы о выборах – для избирателей». Проведем еще обсуждение в Интернете – и выберем окончательное название.

А что делать – понятно. Обсуждать предложения, прорабатывать их и пропагандировать.

Сейчас, правда, идет процесс формирования нового Общественного совета при ЦИК России. И есть некоторый шанс, что удачно подобранный состав данного совета позволит ему стать главным координатором подготовки предложений по изменению избирательного законодательства. Хотя пока в этом нет уверенности: новый совет может оказаться таким же декоративным органом, как и предыдущий. Посмотрим, что получится – ждать, я думаю, осталось недолго.

Если новый Общественный совет при ЦИК окажется работоспособным, наш Экспертный форум станет для него, я надеюсь, главным помощником. А если нет, именно нашему форуму придется взять на себя функцию главного координатора подготовки общественных предложений по изменению избирательного законодательства.