Андрей Бузин подготовил анализ электорального законотворчества 2014 года

Это — большая статья с анализом неуемной деятельности нашей замечательной Госдумы (хотя, если честно, от нее мало что зависит).

Законы

«Совершенствование» избирательного законодательства в 2014 году развернулось в полную силу.

Конечно, наиболее выдающимся «вкладом» в защиту избирательных прав граждан стал закон №95-ФЗ от 5 мая 2014 года, закрывший «лазейки» проникновения в избирательный бюллетень кандидатам, выдвинутым «непривилегированными» партиями (то есть всем партиям, кроме четырех парламентских и «Яблока»). Напомню, что этот закон отменил положение, по которому кандидаты, выдвинутые партиями, не обязаны были собирать подписи в поддержку своего выдвижения, а регистрировались по документам, представленным партиями. Тем самым была дезавуирована радикальная партийная реформа, проведенная в начале 2012 года.

Собственно, такого развития событий следовало ожидать. Изменение электоральной стратегии, произошедшее со сменой состава Администрации Президента, предполагало расширение электоральной базы власти, отход от опоры на единственную партию и переход ко всенародной поддержке «Общероссийским Народным Фронтом» с увеличением доли непартийной (мажоритарной) составляющей. С другой стороны, при наличии множества партий и имеющейся у них возможности выдвигать кандидатов без сбора подписей это грозило действующей администрации серьезными опасностями в отдельных мажоритарных округах, где регистрация кандидатов без достаточного контроля со стороны власти могло обернуться непредсказуемым выбором избирателей.

Радикализм законов начала 2012 года был купирован сначала введением «муниципального фильтра» на губернаторских выборах, а в мае 2014-го – упомянутым законом №95-ФЗ.

То ли для подстраховки, то ли по инерции, к возврату подписей законодатели добавили повышение доли необходимых для регистрации подписей до 3% (на региональных выборах). Такой уровень ранее в российском законодательстве никогда не встречался. С учетом того, что сбор подписей приходится на летний период, установленные 3% представляются скорее запретительной нормой, чем какой-либо гарантией избирательных прав.

Интересна технология принятия подобного рода «удушающих» законов. Понятно, что такое изменение избирательного законодательства выгодно администрации, которая, очевидно, и была инициатором закона (формальными инициаторами были депутаты, включая председателя комитета по конституционному законодательству В.Н. Плигина). Но стоит обратить внимание на то, что этот законопроект имел гарантированную поддержку всех партий, заседающих в Думе: он усиливал их привилегированное положение. Это один из тех примеров, в которых ярко проявляется противоречие между интересами «представительного органа» и интересами общества в развитии института выборов.

Еще один пример парламентского единодушия – закон о повышении государственного финансирования партий. 14 октября 2014 года был подписан закон №300-ФЗ, увеличивший финансирование «привилегированных» партий более чем в 2 раза – с 50 рублей до 110 рублей за один голос избирателя, полученный на последних парламентских выборах. Предыдущий такой закон (об увеличении финансирования до 50 рублей) был принят 1 декабря 2012 года; рост благосостояния партий, как видим, существенно обгоняет инфляцию. И тот и другой законы были приняты в рекордные сроки – за 32 дня с момента внесения законопроекта до подписания его Президентом – и являются абсолютными рекордсменами по скорости принятия среди всех партийно-электоральных законов. Разница между ними состоит в том, что первый вносился Правительством, а последний – депутатами разных фракций.

2014 год стал рекордным по числу законов, напрямую касающихся партийной и избирательной систем – до начала декабря их было принято 12. Начало года ознаменовалось принятием нового закона о выборах депутатов Государственной Думы, воплотившем идеи обновленной кремлевской администрации о возврате к смешанной системе выборов. Нет сомнений, что он еще будет подправлен до будущих выборов, так же, как это случилось с предыдущим законом о выборах депутатов Госдумы, тоже принятым заранее, а потом подправленным примерно за полгода до выборов. Судя по наметившейся тенденции может быть отменено «либеральное» положение об освобождении от сбора подписей партий, имеющих депутатов в региональных законодательных собраниях. Другой претендент на «усовершенствование» закона – неожиданная и не имеющая аналогов в других избирательных законах норма о необходимости судебного решения для удаления наблюдателя.

Заметим, кстати, что изменение подхода власти к выборам проявилось на последних федеральных выборах – выборах Президента РФ – в уменьшении прямых фальсификаций при голосовании и подсчете голосов. Ужесточение законодательства и возврат к технологиям начала 2000-х годов – отказам в регистрации, массированной агитации под видом информирования через государственные и муниципальные СМИ и другим – с лихвой компенсирует отказ от прямых фальсификаций на федеральных и региональных выборах. Кроме упомянутых выше нововведений законодательство получило несколько норм, связанных с голосованием, носящих скорее рекламный характер: прозрачные урны (закон №364-ФЗ от 21.12.13) и возвращение графы «Против всех» (закон №146-ФЗ от 04.06.14). Впрочем, некоторые эксперты считают возвращение графы «Против всех» специальным приемом власти, предпринятым с целью распыления голосов оппозиции.

Расширение мажоритарной системы («закон Клишаса» №303-ФЗ от 02.11.13) – снижение обязательной пропорциональной доли в региональных парламентах до 25% – было подстройкой законодательства под упомянутую выше новую электоральную политику властей. Это особенно ярко проявилось в том, что Москве и Санкт-Петербургу – городам, где в наибольшей степени развиты партийные структуры, – было разрешено снизить пропорциональную долю до нуля. Московский законодатель немедленно воспользовался этим обстоятельством, срочно вернув полностью мажоритарную систему выборов в Московскую городскую Думу. Дело в том, что московская администрация имеет широкие возможности контроля выборов по мажоритарным округам, что показали все предыдущие выборы в Москве. Состоявшиеся 14 сентября выборы в Мосгордуму в полной мере подтвердили эти возможности.

Стоит отметить и еще одну поправку в федеральное избирательное законодательство, расширившую возможности влияния московской власти на прошедшие выборы в Мосгордуму. Первоначально закон обязывал московского законодателя принять нарезку избирательных округов по выборам в Мосгордуму не позднее чем за 6 месяцев до дня голосования. Законом №14-ФЗ от 03.02.14 этот срок был сокращен до 4-х месяцев. Следствием этого было позднее принятие закона о нарезке округов (менее, чем за полтора месяца до назначения выборов), что усложнило оппозиции переговоры о разделении сфер влияния.

Некоторые принятые в 2014 году законы являются реакцией на постановления Конституционного суда. К ним относятся закон №19-ФЗ от 21.02.14 – об ограничении срока моратория на пассивное избирательное право для граждан, осужденных ранее за тяжкие и особо тяжкие преступления, закон №51-ФЗ от 02.04.14 – о возможности обжалования итогов голосования отдельными избирателями, одна из норм закона №95-ФЗ от 05.05.14 – о возврате досрочного голосования. Но даже эти реакции носят отпечаток поиска удобных для администрации решений.

Что касается закона №51-ФЗ, то следует отметить, что проблема, заключавшаяся в отказе избирателю обжаловать итоги голосования, заключалась не в запрете такого обжалования (он допускался Гражданско-процессуальным кодексом и ранее), а в трактовке некоторыми (не всеми!) судами положения о том, затрагивают ли нарушения при подсчете голосов права данного избирателя. Изощренные в юридической казуистике судьи, отказывая в рассмотрении подобных жалоб, утверждали, что поскольку – в силу тайны голосования – невозможно определить правильно ли учтен голос конкретного избирателя, постольку нельзя утверждать, что нарушено право именно этого избирателя. Конституционный суд, как это часто с ним бывает, принял половинчатое решение, которое хотя и доопределило порядок правоприменения (что, вообще говоря, должен был сделать Верховный суд), зато позволило серьезно ограничить само по себе право обжалования: во-первых, по территории (избирательным участком вместо избирательного округа), а, во-вторых, – по срокам, сократив их в четыре раза.

Возвращение досрочного голосования, с нашей точки зрения, можно было бы приветствовать, если бы оно было дополнительно регламентировано, особенно в части возможностей общественного контроля. Вместо этого оно было возвращено практически в том же виде, что и ранее, что привело к тем же претензиям, которые предъявлялись ранее досрочному голосованию. Хотя в некоторых регионах досрочное голосование проходило в рамках закона (например, в Москве), в других оно очевидным образом этот закон нарушило (например, в Санкт-Петербурге, Брянской области, Татарстане).

Некоторые из принятых законов являются подстройкой законодательства под конкретных лиц и конкретные обстоятельства. К таким законам можно отнести упомянутый выше закон об ограничении пассивного избирательного права для граждан, осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления, а также закон №191-ФЗ от 28.06.14 – о возможности совмещения членства в Совете Федерации с полномочиями регионального депутата, возвращающий практику советских времен.

Отдельно следует упомянуть закон №136-ФЗ от 27.05.14 – о фактической отмене прямых выборов глав администраций. По сути речь идет об урезании прямой демократии и укреплении властной вертикали. Предложенный группой представителей «Единой России» и ЛДПР проект был несколько смягчен путем перекладывания ответственности за такое урезание на региональные парламенты (в первоначальном варианте предлагалось установить норму напрямую, в окончательном варианте эту норму могут устанавливать региональные законодатели). Хотя закон не вносит изменений непосредственно в избирательное законодательство, он, естественно, изменяет избирательную систему как таковую. Следует заметить, что закон был принят вопреки общественному мнению о необходимости выборов мэров.

12 принятых в 2014 году законов были инициированы формально разными субъектами: 3 из них – администрацией (Президентом или Правительством РФ), 4 – группой депутатов из разных партий, 2 – региональным парламентами (один из таких законов носит чисто технический характер), два (о правах ранее осужденных и об отмене прямых выборов глав администраций) – депутатами фракции ЕР и один (упрощающий инициирование референдума партиями) – депутатами фракции КПРФ.

Законопроекты

Хотя законотворческая активность «оппозиционных» фракций в области электорального законотворчества гораздо выше, чем активность ЕР и администрации (президента и правительства), их результативность достаточно низка. Впрочем, некоторые принятые законы родились из законопроектов, первоначально представленных оппозицией, отклоненных, а затем представленных властью и принятых. Такая история произошла с «законом о прозрачных урнах» (№364-ФЗ от 21.12.13) и с законом о возвращении графы «Против всех» (№146-ФЗ от 04.06.14). Законопроекты о прозрачных урнах ранее подавались и эсэрами и коммунистами, но были отвергнуты; затем Госдума поддержала аналогичный законопроект, внесенный представителям ЕР. Законопроект о возвращении графы «Против всех» вносился ранее эсэрами, был отклонен 11.12.12, но затем аналогичный закон был принят с подачи большой группы депутатов из разных фракций.

Некоторое число законопроектов, внесенных «оппозиционерами, были возвращены или отозваны. По количеству отозванных законопроектов лидируют представители ЛДПР и «Справедливой России». Среди отозванных законопроектов, – поданный эсэрами в 2012 году проект «Избирательного кодекса РФ», разработанный Ассоциацией «ГОЛОС».

В ноябре 2014 года СМИ активно обсуждали вопрос о законопроекте эсэров о возможности отзыва партиями своих членов избирательных комиссий с правом решающего голоса. Между тем, аналогичный законопроект уже давно внесен в Государственную Думу Президентом РФ и даже принят в первом чтении 23 мая 2012 года. Вероятно, проект разрабатывался в недрах еще медведевской администрации и надолго «подвис». Интересно, что в отличие от медведевского законопроекта о выборах депутатов Государственной Думы РФ, проект не отозван, а «висит» в качестве приманки для оппозиционных партий, несмотря на то, что тридцатидневный срок подачи поправок давно прошел. Не исключено, что также, как и в случае с законом об увеличении финансирования партий, Администрация просто решила поменять авторов этой законодательной новации.

Многие из инициируемых «оппозиционными» депутатами законопроектов носят рекламный характер, а их авторы, наверняка, понимают их бесперспективность. (В последнее время в парламентской среде случился даже небольшой скандал в связи с откровенными высказываниями некоторых депутатов о «театральности» работы Госдумы. Заместитель главы комитета по конституционному законодательству верхней палаты парламента Константин Добрынин заявил, что парламентарии Михаил Дегтярев, Олег Нилов, Вадим Соловьев и Евгений Федоров сознательно вносят на рассмотрение «глупые и курьезные» законопроекты, чтобы завоевать себе популярность.)

Электоральные законопроекты носят бессистемный характер и часто затрагивают периферийные вопросы российской избирательной системы. Есть группа законопроектов, которые носят сугубо конъюнктурный характер: они предлагают облегчить участие в выборах исключительно оппозиционным парламентским партиям, в лучшем случае – привилегированным партиям.

Активность «оппозиционных» парламентских партий по части электорального законотворчества в 2014 году можно оценить по следующей таблице:

Единственный принятый по инициативе КПРФ электоральный закон устанавливает норму, определяющий порядок подписания документа об инициировании референдума руководящим органом партии.

КПРФ предлагает отменить муниципальный фильтр, но только для партий, имеющих фракции в Госдуме. Одновременно с таким законопроектом те же депутаты внесли законопроект об уточнении правил «муниципального фильтра». Негативно относясь к досрочному голосованию, представители КПРФ инициировали сразу два несколько противоречащих друг другу проектов: об отмене этого голосования и об обязательности документального подтверждения невозможности голосовать в день голосования (и тот и другой законопроект заведомо будут отклонены).

Много пиаровских и даже эпатирующих законопроектов у представителей ЛДПР. Например, они предлагают лишать полномочий Председателя ЦИК РФ решением Государственной Думы (интересно, что этот законопроект уже тысячу дней «висит» домокловым мечом на Чуровым) и снизить возрастной предел активного избирательного права до 16 лет. К конъюнктурным законопроектам ЛДПР можно отнести и предложение запретить партиям участвовать в региональных выборах, если у них нет отделения в данном субъекте Федерации.

Представители «Справедливой России» в качестве «пиаровского законопроекта» предлагали лишить права голоса граждан, имеющих также гражданство других государств. К конъюнктурным законопроектам «Справедливой России» можно отнести проект о возможности отзыва партией назначенных ей членов избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Тем не менее, некоторые законопроекты, став они законами, могли бы положительно повлиять на российские выборы. Увы, шансы таких законопроектов невелики. Полезны были бы такие законодательные изменения, предложенные в 2014 году, как:

• перенос единого дня голосования на более удобный день (законопроекты и от КПРФ, и от ЛДПР, и от СР);
• отмена «муниципального фильтра» (законопроекты и от КПРФ и ЛДПР);
• запрет военнослужащим из других регионов голосовать на региональных выборах в данном регионе (внесен депутатом С.М. Катасоновым из фракции ЛДПР; отклонен);
• регламентация создания избирателями фондов для агитации против всех претендентов (внесен депутатом Д.Г. Гудковым из фракции «Справедливой России»);
• изменение порядка жеребьевки участков для контрольного пересчета голосов при использовании КОИБ (законопроект от представителей КПРФ о проведении жеребьевки после завершения подсчета голосов; отклонен).

Источник: ЖЖ сопредседателя совета движения «Голос» Андрея Бузина