Выборы: стихи о российском паспорте или спор о праве?

Автор: Елена Лукьянова, доктор юридических наук, профессор НИУ ВШЭ 

История в общем заурядная. Очередная, прямо скажем, история об отношении государства к своим гражданам и о непрочитанных конституционных ценностях. Как известно, в Конституции России сказано, что человек, его права и свободы являются для государства высшей ценностью, а российское гражданство неотъемлемо. Но это в Конституции. А на практике оказывается, что для государства важнее всего оно само – государство в лице конкретного носителя государственно-властных полномочий – Его Превосходительства Чиновника с его лично-собственной трактовкой всего чего угодно. Человек же и, тем более, гражданин – это так себе, ничего особенного. Гражданина можно унижать, не считаться с его правами, и даже полн6остью игнорировать то, что он гражданин.

Итак, 18 сентября 2016 года во время выборов в Государственную Думу России известному российскому адвокату Борису Кузнецову не выдали бюллетень для голосования на избирательном участке в помещении российского консульства в Риге, потому как он предъявил… действующий паспорт гражданина РФ и карточку временного вида на жительство в Латвийской Республике. Как это, спросите вы? А вот так. Паспорт был самый что ни на есть настоящий. Внутренний российский паспорт, который и есть главный документ, удостоверяющий принадлежность к российскому гражданству. Подлинность карточки ВНЖ, подтверждающей законность пребывания гражданина на территории иностранного государства не подвергалась сомнению. Но проголосовать ему все равно не дали.

Адвоката Кузнецова такая ситуация не устроила. Он начал цитировать Конституцию и настаивать на своем праве. Надо было видеть, с какой скоростью сладко-гостеприимные улыбки дежуривших на избирательном участке сотрудников российского консульства сменялись сначала на непроницаемые бюрократические маски, а потом на презрительно-оскорбительные гримасы! Ишь ты! Бузотеры пришли! Конституцией трясут! Портят показную благость образцового российского загранучреждения в столице Латвии!

Появился отсутствующий председатель избирательной комиссии № 8081 (он же консул) Игорь Корнеев. Документы граждан его не убедили, и он отправился «устанавливать их личности» каким-то дополнительным неизвестным им, но известным ему – Господину Чиновнику – специальным способом. Вернулся. «Жалуйтесь», – говорит. А мы вашу жалобу по всем бюрократическим канонам рассмотрим в течение 30 дней. И тогда, быть может, дадим ответ. То есть господин Корнеев вряд ли когда-либо держал в руках закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 16 статьи 17 которого гласит, что «заявление, поданное в день голосования, рассматривается в течение двух часов с момента обращения, но не позднее времени окончания голосования».

К сожалению, так бывает часто. Неуважение, некомпетентность, хамство. Но нам ли привыкать? Российские реалии приучили граждан страны самими без всякого государства быть борцами за соблюдение своих прав и свобод. Поэтому было написано соответствующее заявление со ссылками на закон, получен официальный отказ, и все документы были немедленно переправлены в Центральную избирательную комиссию. То есть сделано было все, что положено по закону. Забегая вперед, скажу, что и результат получили неожиданный, но справедливый – отозвали из Риги консула Корнеева.

А «осадочек» все равно остался. Потому что, во-первых, проголосовать все же не дали. А, во-вторых, на следующий день под постом с описанием произошедшего в социальной сети Фейсбук разгорелась нешуточная дискуссия, в которой некий персонаж обвинил известных юристов в «нерелевантном» применении закона и предложил им «учить матчасть» по причине того, что в соответствии с действующим законодательством ни при каких обстоятельствах непозволительно допускать до волеизъявления за рубежами Родины лиц, предъявляющих внутренний паспорт, поскольку удостоверить что-либо этот паспорт может только внутри страны. Человек был, похоже, специально обученный и действовал по заданию консульства. Он легко жонглировал номерами президентских указов, доказывая, что только загранпаспорт является единственным легальным документом, по которому гражданин может быть включен в список избирателей и имеет право получить избирательный бюллетень. В общем-то обычный и привычный бюрократический спор в условиях многозначного и довольно противоречивого российского законодательства.

Не имея привычки с ходу отрицать любую точку зрения, я решила перепроверить юридическую фабулу возникшей проблемы (любые действия в дня голосования всегда в определенной степени спонтанны и осуществляются в условиях жестких временных ограничений). Вот что в итоге получилось.

Подмена существа и предмета спора. Сам вопрос - должен или нет был голосовать адвокат Кузнецов, предъявивший в избирательную комиссию внутренний российский паспорт, поставлен был консульством категорически неверно. Речь должна была идти не о форме документа. Это спор о праве, однозначный ответ на который дается Конституцией России в пользу Бориса Кузнецова. Точкой отсчета в данной ситуации является 32 статья основного закона страны, которая устанавливает главное политическое право граждан – право на участие в управлении государства в том числе посредством участия в выборах. Предел ограничения этого права также установлен Конституцией, и ограничение это исчерпывающее: «Не имеют права избирать граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».

Конституционный Суд России уделяет особое внимание активному избирательному праву граждан: «Право избирать в органы государственной власти будучи элементом конституционного статуса избирателя, является одновременно и элементом публично-правового института свободных выборов - в нем воплощаются как личный интерес конкретного гражданина в принятии непосредственного участия в управлении делами государства, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных в своей деятельности гарантировать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, осуществляя эффективное и ответственное управление делами государства и общества»[1].

Дополнительно следует отметить, что конституционным правам и свободам отведено особое место в системе всех иных прав и свобод и предусмотрен специальный порядок их реализации. В Конституции сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (статья 2). «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (статья 18).

То есть, не законы определяют смысл, содержание и применение прав и свобод, а наоборот. Именно права и свободы определяют смысл и содержание законов. И они же – непосредственно действующие права и свободы - определяют смысл и содержание деятельности органов власти, то есть являются первичными и непререкаемыми для представляющих эти органы чиновников. Никакой другой возможности прочтения этих норм нет и быть не может.

Да, действительно, некоторые конституционные права могут быть ограничены. Либо самой Конституцией, либо в определенных ей самой строгих пределах. А именно: исключительно федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. (часть 3 статьи 55). И если пассивное избирательное право (право быть избранным) на сегодняшний день имеет некоторые дополнительные внеконституционные ограничения (что, впрочем, спорно), то в отношении активного избирательного права никаких ограничений за пределами 32 статьи Конституции нет. А значит - безусловной непререкаемой задачей и обязанностью государства, единственным главным смыслом и содержанием действий любых его должностных лиц является обеспечение этого права.

Все это многократно подтверждено Конституционным судом России: «Право на свободные выборы, может быть ограничено только в целях защиты конституционных ценностей при соблюдении принципа юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости в правовом демократическом государстве; такие ограничения не должны искажать основное содержание данного конституционного права и посягать на само его существо – иное ведет к его умалению и отмене; при этом любая дифференциация, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов избирательных правоотношений, допустима, лишь если она объективно оправданна, обоснованна и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им»[2].

Следует также обратить внимание на специально оговоренный Конституцией механизм реализации прав и свобод. В отличие от всех иных прав конституционные права и свободы являются непосредственно действующими. И это конституционное установление – не просто цветистое выражение, использованное для «красного словца». Это один из общепризнанных основополагающих принципов правового статуса личности, обладающий наивысшей юридической силой. Он напрямую связан с принципом прямого действия Конституции, но, тем не менее, является отдельными и специальным, предназначенным именно для прав и свобод как объекта особой значимости. Этот принцип означает, что провозглашенные Конституцией права и свободы неотъемлемы и независимы от того, конкретизированы они в текущем законодательстве, или нет. Поэтому человек может защищать их всеми не запрещенными законом способами, напрямую руководствуясь конституционными нормами. Ровно также – руководствуясь непосредственно конституционными нормами – эти права должны соблюдаться всеми государственными органами независимо от конкретизирующих их нормативных правовых актов.

Приведенные конституционные положения соотносятся с пунктом "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в силу которого каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, и статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая, провозглашая право на свободные выборы, предусматривает обязанность государства проводить их с разумной периодичностью путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти.

Международным актам вторит Конституционный суд России: «Конституционной природой избирательных прав, включая их всеобщий и равный и вместе с тем политический и публично-правовой характер, предопределяется обязанность государства в лице федерального законодателя создавать условия, которые обеспечивали бы адекватное выражение суверенной воли многонационального народа России посредством реализации ее гражданами права на участие в управлении делами государства»[3].

Таким образом сотрудниками российского консульства в Риге спор о праве был искусственно и недобросовестно подменен спором о формальных обстоятельствах, что привело к воспрепятствованию осуществления избирательных прав. Ответственность за подобные действия предусмотрена статьей 141 Уголовного кодекса Российской Федерации, в особенной части которого есть целая глава, объединяющая виды преступлений, объектом которых являются конституционные права и свободы человека и гражданина. Знал об этом консул? Наверняка краем уха слышал, но вряд ли всерьез задумывался. Хотя выдержки из УК об ответственности за нарушения избирательного законодательства на участке №8081, как и положено по закону, были крупноформатно представлены на всеобщее обозрение.

Случившееся – системная проблема. Отечественные чиновники вообще редко задумываются о правах и свободах граждан. Они как роботы, механически и не задумываясь, выполняют некий алгоритм действий, предписанных зачастую весьма сомнительными с точки зрения конституционности подзаконными актами. И наша задача – «задумать» их об этом, заставить воспринимать не только буквы, но значения и смыслы. Другого пути нет.

О документах, удостоверяющих личность гражданина России на выборах. И все же избирательные права предоставлены Конституцией России только своим гражданам. То есть подтверждение факта принадлежности к гражданству является частью процедуры реализации права. Поэтому вопрос о документах все же стоит, и в нем тоже следует разобраться. Хотя бы потому, что с огромной долей вероятности можно предположить, что российский консул в Риге далеко не первый и не последний чиновник, который подойдет к подобной истории с чисто формальных позиций и начнет манипулировать довольно большим количеством противоречивых нормативных правовых актов, устанавливающих перечень документов, удостоверяющих личность гражданина России.

Итак, какой документ должен предоставить гражданин России, чтобы подтвердить свое конституционное право на участие в управлении государством, осуществляемое посредством голосования на выборах?

Применимым правом здесь являются как минимум три федеральных закона, нескольку указов президента и целая специальная Инструкция об организации голосования за рубежом.

Это закон «О гражданстве Российской Федерации» (статья 10 документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации, закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (статья 7), а также закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который критик поста в Фейсбуке назвал «нерелевантным» по отношению к ситуации с Борисом Кузнецовым. Кстати, меня это позабавило, потому как общеизвестно, что в случае равной юридической силы нормативных правовых актов действует закон специальный. А какой еще «более специальный» закон можно подобрать для описываемого случая? Только закон о выборах депутатов Госдумы, который, в свою очередь, не может противоречить закону об основных гарантиях.

Все три закона, вслед за законом о гражданстве (статья 10) однозначно утверждают следующее: «Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица». То есть все-таки паспорт. Именно внутренний российский паспорт, а не что-либо иное. Все остальные документы, в том числе и загранпаспорт, являются документами, заменяющими паспорт основной[4]. В законе о гражданстве загранпаспорт прямо назван в перечне документов, заменяющих российский паспорт при въезде в Российскую Федерацию. Аналогичная норма содержится и в законе о въезде-выезде (статья 7).

Но 18 сентября 2016 года адвокат Кузнецов не въезжал на территорию России, и не об этом его праве (пересекать границу) шла речь. Он всего лишь удостоверял свою принадлежность к гражданству для внесения в списки избирателей и получения бюллетеня для голосования.

Почему же запутались чиновники? Потому что они не читают законов. Для них закон не указ. А указ для них – указы президента, в которых сказано: «Ввести в действие паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка), являющиеся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации»[5].

Но тогда возникает закономерный вопрос – а как, например, быть с указами того же президента, определяющими правила рассмотрения вопросов о гражданстве России, в которых сказано, что наличие гражданства может быть удостоверено:

1. Паспортом гражданина Российской Федерации;
2. Действующим российским общегражданским заграничным паспортом;
3. Паспортом моряка с указанием на то, что владелец паспорта является гражданином Российской Федерации;
4. Свидетельством о рождении, на котором проставлена отметка о приобретении (наличии) гражданства Российской Федерации (для детей до 14 лет).

Но при этом (п. 4) «не принимается к рассмотрению заявление лица, удостоверяющего свою личность и гражданство документом, выданным в связи с его служебной или профессиональной деятельностью, в том числе служебным паспортом или дипломатическим паспортом»[6]?

По такой логике избирательные бюллетени не должны были выдаваться не Борису Кузнецову по предъявлении им внутреннего российского паспорта, а, наоборот, сотрудникам российских загранучреждений по их дипломатическим и служебным паспортам.

Кстати, если уж быть совсем бюрократом, то для консула Корнеева, которому закон не указ, в его иной ипостаси как председателя избирательной комиссии документом прямого действия должна была быть инструкция ЦИК «Об организации голосования за рубежом» (постановление ЦИК от 14 июля 2016 г. № 21/164-7), в пункте 10.2 которой сказано ровно то же самое, что и во всех федеральных законах: «…За пределами территории Российской Федерации документами, заменяющими паспорт гражданина Российской Федерации, являются документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют въезд в Российскую Федерацию, а также иные документы, по которым граждане Российской Федерации вправе пребывать на территории иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации… ». Просто потому, что пункт 13 статьи 21 закона об основных гарантиях устанавливает, что «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения».

Но у российского загранучреждения в Латвии и у председателя избирательной комиссии было свое представление о законе и законности…

Заканчивать это повествование нужно, пожалуй, ровно так, как оно начиналось – Владимиром Владимировичем Маяковским:

«Я волком бы

выгрыз

бюрократизм.

К мандатам

почтения нету.

К любым

чертям с матерями

катись

любая бумажка.

Но эту...»

Увы! Времена Маяковского канули в лету. Действующий паспорт гражданина РФ считается нашими чиновниками «любой бумажкой», а его предъявитель как субъект конституционных прав и вовсе не представляет для них какого-либо специального интереса.

PS. В день голосования с избирательных участков разных городов мира (Нью-Йорк, Лос-Анжелес, Майями, Париж, Лондон, Бонн, Берлин, Женева) поступали многочисленные сообщения о том, что граждане России вносились в списки избирателей и получали избирательные бюллетени по предъявлению внутренних паспортов и доказательств законности своего нахождения на территории иностранного государства. То есть везде присутствовали разум, здравый смысл и конституционная логика. Везде речь, в первую очередь, шла о праве. Но в Риге, увы, одержала верх формальная трактовка Конституции Его Превосходительства чиновника.

Сноски

[1] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 г. N 20-П [2] См. постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года N 15-П, от 16 июня 2006 года N 7-П, от 22 июня 2010 года N 14-П и др. [3] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 г. N 20-П по делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса российской федерации в связи с жалобами граждан Г.Б.Егорова, А.Л.Казакова, И.Ю.Кравцова, А.В.Куприянова, А.С.Латыпова и В.Ю.Синькова [4] Таких документов много. Статья 2 закона о гражданстве гласит: «Документ, заменяющий паспорт гражданина, - документ, удостоверяющий личность гражданина, выданный уполномоченным государственным органом.

На территории Российской Федерации для граждан Российской Федерации такими документами являются: военный билет, временное удостоверение, выдаваемое взамен военного билета, или удостоверение личности (для лиц, которые проходят военную службу); временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации, выдаваемое на период оформления паспорта в порядке, утверждаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, по которому гражданин Российской Федерации осуществляет въезд в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (для лиц, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации). [5] См.: Указы президента Российской Федерации от 21.12.1996 № 1752, от 19.10.2005 №1222 и от 29.12.2012 № 1709 [6] См.: Указы президента Российской Федерации от 21.12.1996 N 1752, от 19.10.2005 N 1222 и от 29.12.2012 N 1709